徐 菁
国库集中支付即国际上的国库单一账户制度，它是指将政府所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设的账户，进行归口管理，所有财政资金的收支都通过这一账户进行集中收缴、拨付和清算，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的运行模式。国库集中支付制度是我国财政支出管理制度改革的核心内容，截止２００５年１１月，中央级所有预算部门，地方所有省、自治区、直辖市和计划单列市都实施了国库集中支付制度改革，杭州市也按照财政部和省厅要求，结合实际，积极稳妥地推进改革进程。
实施国库集中支付制度，一方面规范了财政支出行为，增强预算执行透明度，提高了财政资金使用效率和政府宏观调控的能力；另一方面也使财政资金的流向发生重大变化，对会计信息质量等提出了更高要求。我国目前的预算会计制度是从１９９８年起开始实施的，随着形势的发展，已满足不了国库集中支付制度下对财政资金收付过程核算、反映、监督的需要，因此，需要对我国的预算会计进行改革。
一、国库集中支付制度对预算会计体系的影响
我国的预算会计是以财政总预算会计为核心，预算单位会计（即行政单位会计和事业单位会计）为基础，参与部门会计为辅助而形成的体系。实施国库集中支付制度后，财政部门不再将财政资金拨付到行政单位，只需给行政单位下达年度预算指标及审批预算单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终保留在中国人民银行的国库单一账户上，由财政部门直接管理。
在国库单一账户体系下，由于各行政单位只是政府的组成部分，其所有资金都是财政资金，都必须通过国库单一账户体系收付，因此行政单位资金活动已经通过总预算会计得到反映，财政部门对财政支出资金实施全过程管理，财政总预算会计的监控对象已经延伸到原来的单位会计，对单位预算会计依赖性减弱。财政总预算会计和行政单位会计实质上变成了总括和明细的关系，两者已经没有区分的必要，它们将趋向于以一级政府为核心，核算整个政府财务状况和收支情况，即将整合形成政府会计。
另外，在新的会计体系的构建中，应结合事业单位管理改革，逐步将依靠财政补助的少数单位纳入政府会计体系；而将走向市场与财政脱钩的那部分事业单位向非营利组织会计甚至企业会计靠拢，循序渐进地建立起由政府会计、非营利组织会计、企业会计三部分构成的会计体系。
二、国库集中支付制度对预算会计核算基础的影响。
会计核算基础有收付实现制和权责发生制两种。收付实现制，就是以款项实际收付的时间为标准来确定本期收入和支出的一种方法，即凡是在本期内收到的款项和支付的费用，不论其是否属于本期发生的，在会计核算上均做本期收入和支出处理。权责发生制则是以应收应付作为标准来确定本期收益和费用的一种方法，也就是凡是应属于本期的收益和费用，不论款项是否实际收付都应作为本期的收益和费用处理；反之即使款项已在当期收付，都不作为本期的收益和费用。我国的预算会计以收付实现制为核算基础。
实行国库集中支付制度后，国库单一账户体系取代了以前实有资金账户体系，财政部门和预算单位分别在代理国库集中支付业务的商业银行设立财政零余额账户和预算单位零余额账户。财政资金先由财政零余额账户和预算单位零余额账户垫付，直接拨付到商品和劳务供应商或用款单位，然后从国库单一账户将垫付资金清算回财政零余额账户和预算单位零余额账户。每个营业日终了，财政零余额账户和预算单位零余额账户的余额为零。国库单一账户的实行，一方面财政总预算会计对大部分支出列报口径将以其直接向供货商或服务者的拨付数为依据，改变了总预算会计在“收付实现制”下“以拨列支”的支出列报口径，为其实施“权责发生制”奠定基础；另一方面财政部门从国库单一账户按照规定程序直接拨付给提供商品或服务的供应商，例如行政单位工资将由财政通过人民银行→商业银行→职工工资卡，行政单位没有资金的收付，但按照现行制度，却要既做一笔收入又要做一笔支出，这样不符合“收付实现制”的原则，对预算会计核算基础提出了挑战。
目前，引入权责发生制已经成为国际趋势，已经有超过三分之二的经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）成员国在政府会计中不同程度地引入权责发生制。国库集中收付制度改革一方面对政府会计核算基础提出了更高要求，一方面也为预算会计引入权责发生制作了大量的基础性工作，考虑我国实际，预算会计应采取逐步扩展的方式引入权责发生制，对预算会计核算基础进行改革。
三、国库集中支付制度对预算会计核算内容的影响
我国国库集中支付制度改革的目标取向是现代财政国库管理制度，其主要内容就是建立国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，包括国库集中支付制度、政府采购制度、国债和国库现金管理制度三部分。在现代国库管理制度下，国库的职能定位也发生了本质的变化。国际货币基金组织（ＩＭＦ）认为国库不单是国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。其内涵主要表现为：（１）财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现；（２）财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现；（３）财政国库重在控制预算执行，要保证财政资金严格按照部门预算规定执行；（４）财政部门要对政府资产负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。
现行预算会计以预算资金运动为对象，反映预算执行的结果，其核算范围过于狭窄，无法提供完整的政府资产、负债、投资、偿债能力和成本、效率、成果等方面的财务信息。因此，随着国库改革的深入，有必要对预算会计核算内容进行扩充，满足现代国库管理的需要。
我国财政体制改革是一个有机整体，国库集中支付制度改革离不开其他制度的支撑，例如科学、规范、细化的预算是实施国库集中支付制度的基础。目前部门预算编制正以“零基法”取代“基数法”。在传统“基数法”下，按照基期年支出基数简单地加上一个增长比例来确定各部门支出指标，因而不需要过多会计信息。但在“零基法”下，一切从零开始，主要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配置等客观因素来确定资金的使用额度。在预算改革中，摸清家底，提供各部门资源占用、使用情况等会计信息就十分重要，这就需要预算会计不仅提供资金收支流量方面信息，而且还要提供资产存量方面的信息。现行财政总预算会计对各级政府拥有的固定资产不予核算，行政事业单位虽然核算但不计提折旧，无法全面掌握资产的实际情况。预算会计核算范围过窄，不仅会影响部门预算编制，还会在一定程度上阻碍国库集中支付改革的运行。因此，从这一方面来讲，也需要对预算会计的核算内容进行扩充。
（作者单位：杭州市财政局）