许利园
财政国库集中支付制度改革是当前公共支出管理制度改革的热点。它是针对我国财政资金运作方式而产生的一种新型的国库管理制度，其目的是简化资金拨付程序，规范财政支出秩序，保障财政资金的安全，加强财政资金的规范和有效管理。
国库集中支付制度是西方国家普遍采用的财政资金管理制度，也是我国财政管理制度改革的必然选择。它是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。具体来说，就是财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立分类账户集中管理，预算资金不再拨付给各单位分散保存，各单位可根据自己履行职能的需要，在批准预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。
一
长期以来，我国一直实行部门、单位各自开户的办法，财政资金按预算级次拨入单位银行账户，由单位自行支出，是一种多账户的分散管理模式。这种支付制度存在的主要问题是：
１．资金拨付程序不完善。一是年度预算批复后，财政部门向预算单位账户按月、按季或按进度直接拨款，拨款到达预算单位的账户后，就脱离了财政的监督。资金何时用，用多少，是否符合公共财政要求，都由预算单位决定，财政部门鞭长莫及。二是财政资金层层拨付，环节多，手续复杂，容易造成资金被挤占挪用。三是国库资金闲置在预算单位支出账户，使财政国库备用资金数量庞大，政府可控现金流量大为减少，降低了财政资金的使用效率。
２．拨款控制不严。财政部门在办理预算拨款时，只注重该项目是否有支出预算，不对项目进度进行审查，也不严格按项目进度拨款，只要国库有库款，就给予办理，致使部分项目拨款过快，资金被挪用，有的甚至还不能收回，最终影响项目的顺利实施，财政部门很难及时发现。
３．资金操作上不实。财政部门往往以拨出的资金作为支出列支，有相当部分拨出资金没有形成真正支出，致使财政支出信息失真，也造成了财政资金使用的透明度不高，容易产生暗箱操作，滋生腐败问题，削弱了政府的宏观调控力度。
因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
二
根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》的要求，目前全国各地都在结合本地的实际进行国库集中收付制度的改革，并取得了较好的成效，但由于基础、管理方式的不同，各地呈现出许多不同形式的国库集中支付模式，基本模式主要有以下几种：
１．完全的集中支付模式。完全取消预算单位资金账户和会计岗位，由财政集中支付机构代理记账，并统一进行账务处理。撤销预算单位银行账户，其现金、转账、汇兑等资金结算和行政经费、事业费、专款的拨入、支出、往来款项的收付以及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一由集中支付机构办理和承担。预算单位每一天发生的每一笔支出都通过财政支付信息系统得到是否列入预算以及能否在当前支出的确认，预算单位的经办银行根据国库集中支付机构反馈的支付通知将资金支付给具体的收款人，并且通过银行间清算系统即时从国库得到等额资金的补偿。
２．部分项目和资金集中支付的模式。
保留预算单位资金账户，对部分项目资金进行直接支付的管理模式。一是对支出标准固定、支付过程容易控制的支出，如职工工资和部分个人经费支出；二是对有相应的预算和定额标准，支付过程能够得到控制，可以直接支付到供应商或其他收款人的资金，如政府采购资金和专项建设资金等；三是对资金数量大、项目单一的资金支出。另外对项目繁多，资金量少的采取备用金方式由单位自行在额度内支付的方式，即预算单位日常零星开支可在核定的备用金数额内自行支付，额度不足时到财政集中支付机构进行资金结报，结报后补足备用金数额。如预算单位日常的水电、差旅、招待等公用开支即采用这种方式。
３．会计集中核算和国库集中支付相融合模式。１９９７年中纪委和财政部提出推行会计委派制以来，很多省市都采取了会计集中核算的方式，对纳入其管理范围的预算单位采取了“集中管理，统一开户，分户核算”的办法。行政事业单位资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，集中办理单位会计核算和实行会计监督，是融核算、监督、服务于一体的会计委派制形式。２００１年财政部、中国人民银行关于《财政国库管理制度改革试点方案》要求各地逐步推行国库集中支付的方式，在会计集中核算日趋成熟的情况下，目前许多地区采取了会计集中核算和国库集中支付相融合模式，支付机构与核算机构统一，职能分开，即直接支付项目由预算单位申请，经支付机构审核后直接支付到劳务供应商，授权支付项目由单位自行支付后，凭原始凭证到核算中心审核后补足授权支付额度。
４．财政集中支付模式。财政集中支付模式是将原来由财政从国库直接拨付到预算单位的资金先行统一拨付到财政在商业银行开设的专用账户上，在这个账户上依据单位申请和预算编制情况进行拨付，同时对项目和资金分直接支付和授权支付。对于直接支付部分由单位向支付机构提出申请，由支付机构根据批复后的直接支付用款计划，以财政局名义向代理行发出支付令，直接支付给收款单位；对于授权支付部分由单位向支付机构提出申请，支付机构在授权支付用款额度内，以单位名义向代理行发出支付令，支付给收款单位。
三
几种模式的比较：
１．完全的集中支付模式监督管理了所有财政资金，包括传统方式下未纳入预算管理的那部分财政资金，保证了财政集中支付部门对财政资金的透明性、控制性、效益性、政策性执行到位，财务信息的真实可靠。财政资金的规范支出，有利于从源头上遏制腐败；有利调控各单位职工的收入，避免同是国家公务人员由于隶属单位不同，收入相差几倍的现象。缺点是业务核算量较大，集中支付机构财务人员配备较多，集中支付中心的业务管理及电子核算要求较高。在目前预算编制存在项目过粗、事前项目论证不充分等问题下还难以开展。
２．部分项目和资金集中支付的模式比较适合预算单位较多、业务核算量巨大、资金使用复杂，财政集中支付部门人员不足的地区，该模式对预算编制要求不高，工作人员要求不多，手续相对简便，目前我国有许多地区采用此类模式。
３．会计集中核算和国库集中支付相融合模式是将集中核算和集中支付有机的相结合，并将会计集中核算制寓于国库集中支付制中。既对直接支付项目进行了事前的监督，又对授权支付资金加强了管理，在强化会计监督，提高会计信息质量的基础上，更有利于强化财政资金管理，提高资金使用效益，能够更有效的防止财政资金的截留挪用和铺张浪费，更有利于加强廉政建设，从源头上预防和制止腐败。但该模式人员要求较多，网络系统要求也较高。
４．财政集中支付模式是变过去国库向预算单位的多户头拨款为向单一账户拨款；变过去按用款计划每月一次拨款为在用款计划指标内按支出进度拨款（就财政和单位的关系）；变过去预算单位按银行存款数掌握支出为按财政部门核定用款计划指标控制支出；变过去预算单位存款账户月初一次拨入、月内均衡支用、账户始终有存款余额为支付中心直接支付账户和授权支付账户有存款余额，预算单位随用随拨、单位零余额账户每日存款余额为零。这种支付方式只是改变了国库资金的拨付方式，并不影响预算单位的预算下达、资金分配和使用，单位对资金的管理权、使用权和分配权均不改变，而且具有简单易学、便于推广的优势。但是，财政集中支付已经很接近于国库集中支付制，特别是在当前银行的支付清算系统等配套改革尚未到位的情况下，进行财政集中支付也为实现国库集中支付打下良好基础。这种模式不足之处是直接支付账户和授权支付账户还是实实在在的存款，不是零余额账户。
国库管理制度的改革涉及技术条件、法律环境、管理体制、人员素质和各地财力基础等诸方面的因素。我国的国库集中支付起步较晚，相关改革尚未完全到位，要一步到位，难度会很大。短期内还存在一些难以解决的问题。因此在明确总体目标和基本原则的前提下，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，并在实践中不断地改进与完善，以期最终达到完全规范的制度目标。
笔者认为，目前适合我国国情的国库集中支付模式是部分资金集中支付模式、会计集中核算和国库集中支付相融合模式。这两种模式能有效的减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费，逐步向完全规范的集中支付模式靠拢，最终达到集中支付的目标。
（作者单位：杭州市会计结算中心）