冷嘉璋 王丽敏

我市的部门预算改革历时五年，实现了以计算机软件为依托，部门早编、细编为基础，财政按规定定额标准审核的零基预算、综合预算方法，形成了公开、透明的“二上二下”编制模式。笔者在总结五年部门预算改革经验的基础上，对精细化编制部门预算提出一些设想。
一、部门预算改革的成绩
（一）推行了综合预算。部门预算全口径地反映预算内资金、预算外资金和其他资金收支，扩大了预算的编制范围，提高了预算的综合性。
（二）实行了零基预算。部门预算编制从实际需要出发，根据工作目标确定各项目支出数额，综合确定支出总体方案，打破了“基数加增长”的传统做法。
（三）规范了一个部门一本预算。主管部门以及二级单位都纳入了部门预算编制的范围，实现了一个部门就有一本完整的预算。
（四）实施了分类编列基础数据。按预算编制要求准确无误地录入全部基础数据和信息资料，形成基础数据较完整，信息资料全面，能从全方位、多角度反映单位预算情况，满足财政预算管理需要的部门预算。
（五）形成了标准定额体系。根据杭州市经济发展状况和物价水平，结合财力的可能和单位职能，先后分别制定了公用经费、经常性业务费定额，初步形成分类分档定额体系。
（六）明确了基本支出和项目支出的范围。基本支出按照“人员经费按标准、公用经费和经常性业务费按定额”编制；项目支出根据财力可能和单位工作需要来核定。
（七）完善了部门预算报告审查制度。除公检法司部门外，市属所有的一级预算单位的部门预算，提交人代会供人大代表审查。此外，人大代表重点审查的部门预算单位增加到5家，人大代表对部门预算的审查迈出了实质性的一步。
二、部门预算编制中存在的问题
尽管五年来部门预算编制改革取得了显著成效，通过细编为部门预算支出管理奠定了基础，但也应该看到，部门预算的细化工作发展还不平衡，细化的部门预算与执行结果还有很大差距，细化的部门预算其准确性、正确性还有待提高。主要存在以下问题。
（一）部门预算编制不够完整。
一是专项资金没有纳入部门预算。我市专项资金主要包括：基本建设支出、城市建设资金、水利建设资金、绿化资金、人才战略资金、文化建设资金等十一个本子。虽然实现了财政国库直接支付，但在预算编制时尚相对独立，没有纳入部门预算。
二是行政事业单位部门预算编制中部分收支内容未纳入部门预算，缺乏完整性。一些单位将近几年来的拆迁补偿收入、房租收入、基层单位上缴上级收入和土地出让金收入等反映在单设的银行账户中，未纳入部门预算。有的单位将其他收入、设计费、科研经费等放在“往来款”或转入学会、协会账户，未纳入部门预算。个别单位甚至“公款私存”，违规设置帐外帐。
（二）项目预算编制依据不够充分。许多单位的专项申报资料过于简单，计算依据不充分，或没有附测算依据、项目的具体说明和项目达到预期目标等资料。项目支出预算未报送项目申报文本；行政事业类专项30万元（含30万元）以上以及建设类专项财政拨款项目未报送项目文本和可行性研究报告。
（三）项目支出预算编制不够细化。相对于基本支出而言，项目支出预算的细化程度不够规范，有些专项经费的内容和性质还比较含糊，无法明显与日常维持经费区分开来。
（四）部门预算编制不够准确。一些单位年初编列的项目支出预算与项目的实际执行结果不一致，且没有按规定进行调整。
（五）基本支出编制基数不实。表现形式有：预算编制中的人数大于上年12月份的实有人数或现有的在职人数；退休人员按在职人员编报；离岗退养人员没有单独编列，仍按在职职工人员编制预算；单位长期借入的人员，按在职人员编列预算等。
三、对精细化编制部门预算的思考
随着统发工资、会计结算中心直接结报、定额标准的制定、Ｅ财软件的不断改进和完善，基本支出预算相对于项目支出预算而言，已相对规范和细化，其精确度相对较高。而项目支出预算从细编到精编则是目前部门预算改革进一步深化的难点和焦点。为此，要做好几项工作：
（一）统一思想，提高认识。部门预算编制是一个系统工程，它涵盖了一个部门整个年度的维护和正常运转，发展的规划、工作目标和考核要求。因此，细编精编部门预算必需得到各单位部门领导的重视，形成统一的认识，这样才能增强预算的透明度，提高部门预算编制的准确性和预算执行的刚性，尤其是项目支出预算的细编精编是强化和夯实项目预算管理的基础。
（二）在“早”字上下功夫。细编精编项目支出预算的内容，关键是要使编制预算的每一个项目落实到每一项支出内容上，精编就必须以“早”字为基础，在“早”字上做文章，下功夫。年度工作目标和规划要早计划、早打算，有关信息的调研要早开展，资料的收集和分析要早准备，项目的可行性早论证，做好3－5年滚动专项支出规划，建立支出项目库，实行项目滚动管理，为预算的精细化打下基础。
（三）建立项目论证制度和体系。项目支出预算具有复杂性、专业性、多样性，必须经过评审后才能做出科学的预算决策。
一要对申报的项目实施单位内部评审制度。预算单位要成立项目评审小组进行内部评审。各预算编制单位凡申报单项项目支出预算投资在30万元（含30万元）以上的，都必须提供经项目评审小组评审通过，并由评审小组成员签字的评审意见。项目投资评审的内涵主要是对项目必要性、可行性及所需资金的测算评定。即一要评，二要审。“评”是通过专业技术评判考察项目所需资金的必要性、合理性、准确性、客观性，主要包括该项目是否符合经济社会发展需要，项目工程技术设计、设备选用的合理性、项目的实施方案的可行度等；“审”是考察复核建设、购置项目经费的准确性，比较相关项目资金的差异，业务部门编制经费预算的依据及询价等基础工作情况，择优选择社会经济综合效益最大化的经费方案。
二要依靠专家力量进行反复论证。对具有较强的专业性、技术性项目，如基本建设项目和投资额在30万元（含30万元）以上的房屋购置、修缮项目、大楼网线布置或100万元以上的专项业务经费，必须先依靠专家的力量来论证和认定，其审核意见作为项目评审小组的参考依据。
三是财政部门成立财政投资评审小组。财政投资评审小组，由财政局主要领导、分管领导及各有关支出处室负责人、财政监督局和相关人员组成。对各行政事业单位上报的部门预算在100万元（含100万元）以上的项目进行评审。这样，对各支出处室上报的项目有一个比较统一的衡量标准，为部门项目支出预算核定和安排提供合理、量化、可靠的基础，使项目支出更客观、更透明、更规范，在项目支出预算执行过程心里更有底。
（四）严格审核，体现绩效。严格项目支出预算审核，坚决取消零星分散、效益低下、不合时宜的支出项目，真正体现“少花钱、多办事、办好事”。对各预算单位的项目支出细化要分别提出具体的标准要求，对于暂时无法细化的项目，必须由单位提出申请，经财政投资评审小组集体研究同意，年初项目支出预算暂时锁定，不批复到单位，待用款单位提出项目细化方案，由财政部门审核同意后方可解锁使用。对项目投入费用的经济效益和社会效益要进行全面剖析，同时强化预算执行情况的分析，项目支出经费做到“一事一报”制度，积极营造“人人节约、事事节约、处处节约、我要节约”的氛围，努力使社会资源效用最大化。
（作者单位：杭州市财政局）