翁竞竞


随着社会经济发展，行政事业性资产规模越来越大。2005年杭州市行政事业性资产达6205637．60万元（固定资产为2799124．47万元），其中行政政法处归口管理的174家行政事业单位资产就达280355．48万元（固定资产为235734．39万余元）。面对数额巨大的行政事业资产，相关的管理体制和机制却没有完全建立和完善起来，资产的损失浪费现象比较严重，抓紧建立科学的资产管理体制和机制已迫在眉睫。
一、行政事业性国有资产的特点
1．高度分散，单位平均占用数额较小。至2005年底，杭州市近620亿元的行政事业性国有资产，被约3411个政府部门、社会机构、事业单位所占用，单位平均占用资产额约为0．19亿元。单位平均占用数额小，是行政事业性国有资产的一个显著的特点。
2．流动性差，不同机构或单位之间人均占用额的差别较大。行政事业性国有资产大多数为房屋设施设备类的固定资产，约占资产总额的46％，流动性较差。此外，受条块分割的影响，不同的行政事业性机构或单位之间，无法进行资产的划转。一些有闲置资产或占用资产过多的机构或单位，将部分资产用做市场化的经营，经营收入为本机构或本单位的成员发放奖金、福利等。
长期以来，行政事业性资产的使用与行政事业单位的预算绩效评价制度脱节，从而导致了不同机构或单位之间资产的人均占用额存在很大差别，甚至行使相同职能的两个机构或单位之间，人均办公用房面积、人均财政拨款可相差5倍甚至10倍以上。整体而言，机构或单位之间资产人均占用额的差别，与所属政府级次、所属行政部门、所属经济区域存在联系，隶属级次高、审批权大、经济发达地区的机构或单位，资产人均占用额相对大一些。
3．占用随意且资产总额逐年增加。从2002年至2005年，杭州市行政事业性国有资产增长迅速，资产总额分别约为436亿元，479亿元，555亿元和620亿元，分别增长10％、16％和12％，累计增长43％。其主要原因，一是随着财政收入的增加，用于行政事业性开支的拨款逐年增加；二是存在一些掌握权力的机构或单位尽最大努力占用或占有更多资产的心理或行为，机构或单位之间相互攀比、仿效，进一步促使每一个机构或单位想方设法占用更多资产。
二、行政事业单位国有资产管理存在的问题
行政事业单位国有资产管理存在的很多新问题是随着政府职能及事业单位运营模式转变而产生的。一方面，按照″小政府大社会″的思路而推行的政府机构改革，政府的某些职能甚至人员被转移到事业单位，事业单位数量及规模逐渐扩大；另一方面，事业单位自主权扩大及事业单位支出增长所驱动的经营行为，产生了许多事业法人单位从事企业法人式的市场化经营。但是，与政府机构职能、事业单位运营模式转变相适应的行政事业性国有资产管理体制改革没有同步推进，导致了资产管理滞后与管理不到位，从而诱发了行政事业性国有资产管理的一系列问题，归纳起来主要有以下几点：
1．家底不清。行政事业单位国有资产产权归属不清、产权虚置，没有建立起相应的产权统计、登记、备案工作，造成家底不清，许多部门的国有资产产权登记混乱。
2．制度不全。国家在加强行政事业单位资产管理方面的制度规定比较零星分散，一直没能形成一套便于操作的管理制度体系。由于管理制度不健全，特别是一些行政事业单位的财务会计制度约束不力，单位少数负责人随意处置资产、低价拍卖或变相转移资产的现象屡见不鲜。还有一些单位的资产拨付没有与拥有资产挂钩，导致固定资产严重流失。比如我市对行政事业性房地产的出租尚未形成统一规范的制度，基本上沿用了计划经济时代的“谁使用、谁管理、谁处置、谁收益”的模式。由于缺乏规范的规章制度和监督管理体制，问题很多。如签约期限突破了合同法规定的租赁合同期限，擅自违约造成纠纷产生诉讼债务等；出租行为缺乏透明，没有统一的制度约束，使得房地产出租行为缺乏有力的监管；租金收益缺乏统一处置，以公共资金建设的房产出租的租金收入，却用于单位小集体“自收自支”，造成部门福利差异。
3．流失严重。行政事业单位资产的管理目标是使这类资产保值、安全、完整和有效使用，然而，由于管理者缺位，行政事业单位账面资产与实物资产不相匹配的情况非常普遍，实物资产的管理上有很多疏漏。单位的资产管理意识淡薄，普遍存在“重钱轻物、重用轻管”的现象，如没有资产使用责任制，单位账目设置不健全，甚至个别单位没有固定资产总账；固定资产入账不及时，购建固定资产时只反映资金支出，不进行实物资产登记，到月末或年末一次性登记固定资产，造成固定资产的“漏登”或“错登”?长期未对固定资产进行清查盘点，处置固定资产不做账务处理，资产长期挂账等。还有些单位不遵守国家有关规定向财政部门履行报批手续，擅自作主，随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产。
4．浪费突出。一方面有的部门办公用房非常紧张和拥挤，一些新成立的部门只好由财政出资向社会租用办公用房，仅市级机关首批纳入房地产一级管理的139家单位中，就有20家单位因无办公场地而向社会租用办公用房，租房总面积约15530平方米；另一方面，不少单位却有闲置房地产以出租、出借、联营等形式用于单位创收。这种办公用房紧张和出租并存的现象，造成了政府房地产资源的浪费，增加了行政成本。
5．苦乐不均。行政事业单位长期以来无偿地不均衡地占有国有资产及收益，导致单位间福利待遇的贫富悬殊、苦乐不均，严重影响职工工作积极性及队伍建设，影响社会经济秩序，产生行业不正之风和“小金库”问题。市场经济条件下，部门单位为了多给职工发奖金，搞福利，总是将尽可能多的剩余国有资产对外经营，形成非转经收益，但由于非转经后，产权归属不清，无人向经营者追索投资收益和所有者权益，造成单位能直接从中得到利益。这就使得单位争相办经济实体，甚至把相当一部分精力用在如何创收上，这既违背了“非转经”以弥补单位经费不足的初衷，也影响了政府社会管理职能的发挥。
三、加强行政事业单位国有资产管理的几点建议
财政部门在加强行政事业单位资产管理方面已予以了充分的重视，2005年杭州市财政局相继出台了《关于进一步规范市级行政事业单位办公设备购置的通知》和《杭州市行政事业单位固定资产管理办法（试行）》，加强对市级行政事业单位资产的管理。杭州市机关事务管理局已经对事业单位的房产进行了确权登记。2006年市财政局将对市行政事业单位的资产进行清查、摸底，着力研究依托网络平台对行政事业单位资产进行长效管理的工作方案，并在此基础上出台相关政策。当前，在加强行政事业单位国有资产管理方面着重要做好以下几方面工作：
1．建立健全规章制度，明确责任和工作目标。各单位应该逐步建立完备的资产管理制度，并在制度中明确涉及资产管理各部门的职责和工作目标，为资产管理工作提供制度保证。行政事业单位国有资产管理，应当建立包括产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核等规章制度，从而使管理工作规范化。
2．明确资产管理部门的职能，找准资产管理的突破口。做好资产管理工作的突破口应该是账实相符和资产处置这两个环节。单位要对资产进行认真仔细的核对，每年至少清查一次，对账实不相符的情况做出书面说明，真正把账实相符落实到位。单位要明确资产的处置工作，避免内部资产管理职能的交叉，财会部门与资产管理部门应协调配合，各司其职、各负其责，理顺各职能部门之间涉及资产管理的职责和工作程序。单位应明确内部机构的职能和责任主体，强化处置权，规范处置程序。如由资产使用部门提出资产处置的书面申请，经相关技术人员鉴定并出具鉴定意见书后，经资产管理部门核准、把关，报财务部门，最后统一由财务部门报财政部门核准处置。
3．实施产权管理，保全国有资产。加强单位资产管理很重要的一个要求就是要对单位的资产实施产权管理。通过产权界定、产权登记等形式，明确行政事业单位国有资产管理的国家所有权和行政事业单位的占有使用权。国有资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能，行政事业单位履行占有使用者职能。应加强对临时机构的资产、房产等的管理。临时机构的资产产权不明晰，类似机构的资产产权应属于所挂靠的单位，并进行管理。在明确产权归属的基础上，行政事业单位应当建立完整的资产实物账、卡，全面反映国有资产的存量状况；严格管理制度，健全手续，明确使用责任；建立统计报告制度，及时掌握资产使用及增减变动情况；及时解决管理中发生的问题，保全国有资产。
4．加大工作力度，强化财务会计基础管理。财务会计工作是一切经济管理工作的基础，也是行政事业资产管理的基础。因此，应结合现行财务会计制度和各项财政改革的要求，加大对行政事业单位财务人员，包括资产管理人员的培训工作，以真正适应新形势下资产管理工作的需要。同时，还应注重强化对各级各部门、单位领导干部的培训工作，切实提升各级领导干部对行政事业资产管理的思想认识水平，提升科学决策，依法办事的水平。
（作者单位：杭州市财政局）