毛光旭


近年来，地方政府通过举借政府性债务等方式筹措了大量建设资金，有效地缓解了城镇基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求，对加快城市化进程，促进经济和社会事业的协调发展起到了重要作用。但是，随着政府性债务规模的迅速扩大，政府财政收支压力不断加大，政府性债务风险积聚加快并逐步显现。同时，由于管理制度不健全，政府性债务在一定程度上脱离了财政管理和人大监督，导致政府性债务结构分散、存量不清、权责不明、调控不力、偿债和预警监测机制缺乏，重借轻管现象比较突出。这些问题不仅对地方财政的平稳运行构成潜在威胁，而且直接影响到经济发展和社会稳定，需要认真研究并着力解决。
一、现阶段政府性债务管理中的突出问题和形成原因
（一）城市化进程速度加快，债务规模急剧扩大。随着经济的高速增长，人民生活水平的不断提高，在中央实施积极财政政策背景下，近几年来各地方政府掀起城市化进程的浪潮。各地普遍加大了城市基础设施建设的投资建设力度，在目前地方财力有限的情况下，各级政府为此通过各种形式举债进行城市建设，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，上马各种“政绩工程”和“形象工程”，地方政府债务风险问题逐步加大。
（二）管理职能缺位。政府性项目在管理上存在诸多缺位现象，财政部门被动参与项目的立项争取；项目竣工进行贷款的偿还，计划部门、行政主管部门无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性。这样的管理体制和分阶段运作的管理模式，虽然从政府的角度看似乎均在政府内部，属于内部分工、协作，但由于部门职责、利益格局的局限性，实质上必然影响政府债务的有效管理及良性发展。
（三）信息失真，难以为科学决策提供依据。主要原因，一是现在还没有对政府性债务做出明确的、可操作的债务统计口径，同一个地区出现不同的数据；二是各部门和单位出于各自的利益，不愿准确及时提供债务信息，人为制造信息孤岛。信息的不真实，不但直接影响了决策机构的科学决策，也影响了政府宏观管理和社会监督的效果。
（四）监控不力，缺乏事前、事中的严格监督。目前各投融资机构和部门、单位都拥有独立融资权，没有统一的债务规划和预算，擅自举借债务，短贷长投，甚至挪用转移资金等问题突出。债务资金的多口管理极易造成无口管理和管理失控。尽管设置了一些监督职能，也制定了多种监督制度，但因监督者没有掌握真实的信息和必要的手段，故而难以及时有效地发挥作用，容易造成债务失控现象发生。同时，债务资金缺乏人大监督，容易超出地方政府的财力可承受范围。
（五）缺少预警机制，违约风险大。由于政府性债务是近几年才引起人们的普遍重视，所以各级政府尚未建立有效的债务预警机构；同时，由于债务无统一的、可操作的统计口径，债务预警的监控指标也无法运用。此外，一般政府性债务都投入公益性和基础性领域，很多项目无收益或者收益很少，没有形成社会效益和经济效益的有机整合，再加上债务结构的不合理，使债务风险进一步凸显。一旦发生信用危机，必将破坏金融市场的信用秩序，从而危及财政进而影响政府信用，对社会稳定构成潜在的危险。
尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机制和科学的管理办法，债务规模仍呈加速上升趋势。
二、如何加强地方政府性债务管理的几点意见
政府性债务种类繁多，成因复杂，它的形成并非一朝一夕。解决财政困难，化解债务风险，加强政府性债务管理是一项长期而艰苦的工作，既要“治标”，更要“治本”。首先，要紧密结合各地实际，从促进地方经济发展、培植地方财源这一根本出发，通过理顺体制，健全制度，完善机构，规范职能等多方面入手，将政府性债务控制在地方财力可承受范围之内，建立起″负债有数、负债有度、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责″的科学规范合理的债务管理模式。其次，要明确政府性债务范围和统计口径，为政府性债务管理奠定基础条件。地方政府和财政向外借款、提供担保、承诺还款，政府直接投资或管理的公司为政府建设项目和其他公益基础建设项目所借的款项，以及预算赤字、政府性投融资机构为市政建设项目和其他公益项目所借的款项、因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金缺口、国债转贷、粮食企业亏损挂账、拖欠中小学教职工工资、政府性项目拖欠的工程款等，都应列入地方政府债务范围加以严格管理与控制。
1．将政府性债务融资权作为债务管理的重点和突破口，集中管理各投融资机构的融资权。由于政府性债务的重点在各投融资机构，因此，各级政府应首先明确将各投融资机构的融资权集中到一家投资公司进行集中统一管理，由投资公司对政府性债务进行统收统支、统借统还。其他投融资机构对外融资必须报投资公司批准，由投资公司对债务规模进行从严控制。
2．政府性债务纳入预算管理。债务管理机构要根据建设需要和承受能力，在编制年度财政收支预算的同时，编制统一的地方政府性债务收支计划，并经政府常务会议讨论通过后执行，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。将政府性债务纳入预算管理，做到规范、有序。通过发挥预算的控制力，来约束项目决策的随意性，从而推进项目决策的科学化和民主化。
3．建立政府性债务的偿还机制。按照“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一、责权利相结合的债务管理新机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。根据政府性债务的性质，将政府性财务划分三类：政府和财政直接借款或转贷的一类项目债务，通过市财政部门逐级偿还；部门直接借款的二类项目债务，以及政府或者财政出具承诺、担保的三类项目债务最终由债务人直接偿还。
4．健全政府性债务的监督管理制度，确保责任单位和责任人的落实。各级政府要逐步建立举债评审制度，对举债项目、规模、成本和偿债资金来源、建设项目的效益等进行评审论证。建立政府债务偿还责任制和责任追究制，将政府债务管理纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的指标。对政府性债务资金实行内外监督相结合的办法，内部监督由财政监督部门实施监督，外部监督由人大、审计、监察等部门实施监督。政府性负债项目完成后，由审计部门或者社会中介机构对债务资金的使用进行专项审计，财政、发展改革（计划）等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。
5．试行政府性债务的风险预警制度。在明确政府性债务定义和信息清晰的基础上，各级政府都要建立政府债务预警系统，对债务风险进行实时预测和监控。一是建立债务的动态管理机制。财政部门是政府性债务的归口管理单位，要建立债务的长效动态管理机制，每月终了对本级政府债务进行统计，并编制政府性债务动态变化情况表，计算出债务预警的监测指标，上报人大和上级财政部门。二是以省政府文件下达的指标体系为参考依据，研究确定本地可行债务警戒线和各种债务预警监测指标，把政府借债规模控制在本地经济发展和财政承受能力允许的范围内。三是积极探索行之有效的方式，加强对政府负债项目的全程性风险评估和控制。以项目的可行性研究报告作为风险控制的首要前提，以便对项目风险予以判断，并以风险的识别与细分作为设计融资结构的依据，使风险控制的目标明朗化，以保证不间断的风险控制过程。四是以项目合同、融资合同、担保、承诺文件等作为风险控制实现形式，从而把财政的债务风险控制在最低限度内。
6．充实偿债基金，努力化解旧债风险。各级政府应根据本级政府的债务额度和财力可能，建立一定比例的偿债基金，化解和应对债务风险。一是各级财政每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定资金，用于偿还政府到期债务，以确保政府信誉；二是从土地出让金中安排一部分资金，充实偿债资金；三是从拍卖国有资产以及国有股份等在内的财政一次性收入中安排偿债适当比例；四是从财政滚存结余等途径筹措。
各级政府要努力通过发展地方经济，增加财政收入，控制债务规模，提高政府的偿债能力。以公共财政为导向，积极推进国库集中支付、部门预算、政府采购等各项制度改革，进一步规范管理，节约支出，在保吃饭、保改革、保稳定的前提下，整体压缩政府性建设项目，把能压的政府性项目都压下来，把超过地方承受能力的项目都停下来，根本上控制债务的增长速度，努力化解债务风险。
（作者单位：临安市国有资产投资控股有限公司）