建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，能够服务于地方政府的公共财政职能，实现与公共财政预算的有效对接。因此，应建立以权责发生制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、同时兼顾国企与民生的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。



( 一) 引入权责发生制编制国有资本经营预算目前，大多数省市的国有资本经营预算制度主要以收付实现制为基础，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。而其预算收支的对象———国有企业则是以权责发生制为基础，这就使收付实现制与现行的企业会计基础存在矛盾，从而难以全面、准确地反映国有资本的来源、使用及效益情况。此外，在收付实现制下，国有资本经营预算收支反映的内容和结果不够全面，收入、支出、结余处理方法不当，没有反映真实的负债情况，收益性支出和资本性支出混淆。相反，实施权责发生制可实现与出资企业会计基础的有效对接，反映出资人所拥有经济资源的全貌及资产和债务状况，提供真实反映运营绩效的信息，从而较为准确地反映损益，实现国有资产保值，达到保障国有出资人合法权益的目标。［4］此外，采用权责发生制是大多数发达国家的通行做法，未引入权责发生制的国家也在创造条件适时地进行权责发生制改革。因此，我国应借鉴国际经验，努力向国际惯例靠拢，实行以权责发生制为会计基础的国有资本经营预算。当然，由于省域国有资本经营预算的实施尚处于探索阶段，且考虑到我国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等尚不成熟的因素，我国的国有资本经营预算制度可选择渐进式改革的方式，即从收付实现制逐步过渡到权责发生制。

( 二) 采用以国资委为主体并提交人大审批的三层次编制模式作为国有资产出资人代表的各级国资委应主要负责国有资本经营预算的编制工作。在明确国资委为国有资本经营预算的编制主体的基础上，省域国有资本经营预算还应构建“国资委———国有资本营运机构( 国有资本经营公司) ———国有资本经营单位( 国有企业) ”三层次预算编制模式，以与我国目前实行的国有资产管理体制相适应。可借鉴武汉市国资委的做法，省( 市) 国资委作为预算的一级编制主体，负责全省国有资本经营预算编制和执行的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的情况。市国资委可委托国有资产经营机构及出__资企业承担国有资本经营预算的具体执行工作，从而使其成为国有资本经营预算的二级编制主体。所投资企业在负责国有资本收益申报工作的基础上可借鉴上海市国资委的经验，建立企业层面的国资预算。省域国有资本经营预算的三层次编制模式有利于省国资委实施宏观战略调控，并对国有资本营运机构进行专业化管理，有利于更好地发挥国有企业的经营自主权，从而明确国资委、国有资本营运机构和国有企业各级主体在预算编制中的责权利关系。当然，对于那些国有企业较少、国有经济并不发达的地区，则可根据实际情况采用“两层次”的编制模式以提高经济运行效率。要保证预算的权威性与透明度，在统一的政府预算平台上实现公共财政预算与国有资本经营预算的互通衔接，还应设立省域国有资本经营预算的财政专户，并作为公共财政的附加预算上报省级人大讨论，在立法机关经过修正与改进后，接受人大的审批后执行。在人大审议过程中，应积极配合公众监督，以完整的法制化程序来确定和实施国资收益分配问题，使国有资本财政收支制度走上透明、规范的法制化进程，让国民间接地享有国有资产终极所有者的权利。( 三) 根据行业来规定分红比例，并将所有国有企业纳入国有资本经营预算中现行政策对中央企业笼统地征收10%、5%的利润是不妥当的，“两税”合并后，央企的税收支出由33%减少到25%，而国家向央企征收红利的比例上限仅为10%。所以，央企依然留有可观的利润，仍有可能利用其充足的现金流进行过度乃至不合理的投资，从而降低投资效率，这不利于国有资产的保值增值，并在一定程度上损害了民众的社会福利。央企如此，省域的国企亦是如此。对此，各省应借鉴深圳、武汉的做法，提高分红比例，并根据各地国有经济的发展状况进行不同的规定。对国有经济比较发达、国有企业性质差异较大的城市，应根据不同行业、不同企业的实际情况采取灵活的比例确定方式，但应确定一个最低的收缴比例。对国有企业性质差异不大、国有资本经营预算刚刚起步的地区，应采取“一刀切”的硬性规定，待条件成熟后再采取分行业、分企业的方法。具体到收缴比例上，可根据企业赢利与否以及行业自身的实际情况作相应调整。若是国家鼓励要做大做强的企业或者企业处于资本支出大规模增加的阶段，分红比例不宜过高; 反之，应适当提高分红比例。由于国有资本经营预算执行之初，人们对制度的了解及认识不够深刻，在实际操作上也存在难点。因此，很多省仅将国资委监管的和政府监管的企业纳入国资预算的范围。中央国有资本收益收取对象也仅为国务院国资委下属的央企及中国烟草总公司，国有金融部门、地方国企等国有独资企业等尚未纳入范畴，国有控股参股公司的股利股息也由于集团公司的截留而未能如实收缴。这不仅容易造成国有企业间的不公平感，给执行工作带来难度，同时也不利于国有经济布局结构的调整。因此，应根据央企分红试点及各地的成功经验，逐步扩大国资委监管企业的范围，建立囊括所有国企的国有资本经营预算制度。



( 四) 国有资本经营预算支出要同时考虑民生和国企，既要有用于国企的支出，又要有用于民生的支出一方面，要有适当比例的利润回归国企，用于其资本性支出与费用性支出。应在资本性支出项下增设“研发支出”作为二级项，用于满足国企自主创新支出的需要。把红利用于国企的创新投资有助于形成对国企创新的激励机制，促进国企改革与发展，使技术创新成为内在的持续过程。而费用性支出是消耗支出，为经济资源的流出受益期短于一年或一个经济周期的支出项目。主要包括企业政策性亏损补贴支出、财政贴息支出、债务利息支出等。另一方面，国有资本经营预算还应与公共预算、社会保障预算相配合，除用于国有企业的再投资及支付改革成本外，还应考虑向民生领域倾斜，弥补政府公共福利性支出的缺口，缩小收入分配差距，改善消费结构，促进宏观经济稳定等。让红利惠及民生，最主要的是向民生中的教育领域倾斜，这有助于提高劳动者的知识技能和劳动力的边际产出，从而满足工业化和城市化的需求，也有助于提高国民素质。( 五) 设计激励约束体系以防范国企的利润规避行为在各省试行国有资本经营预算的过程中，出于惯性思维及效用最大化的经济人动机，国有企业会尽可能利用信息不对称进行“内部人控制”，通过加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等途径将利润从末端向前端转移，以规避红利上缴或截留部分利润。［5］为了防范与杜绝这种倾向的发生，各省应完善国有资本收益的汇算清缴制度，将经营预算的有关指标落实到出资企业及其所投资企业，力争实现对预算收入的实时掌握和跟踪监控，从而确保企业国有资本收益及时足额入库，从制度上防止企业漏交、滞留或坐支国有资本收益的情形。对纳入利润上缴范围的国企设置激励约束机制，把对各部门的激励约束建立在严格的业绩考核基础上，把业绩考核制度和奖惩制度紧密结合起来，综合运用物质和精神激励，激发国企上缴红利的积极性，减少国有资产流失，实现国有资产保值增值的目标。对有正常盈利且无隐瞒真实利润或超额完成收益上缴任务的企业，应给予其一定的利润返还; 反之，对有正常赢利而又瞒报虚报利润的企业，实行责任追究和惩处制度，取消红利返还并收取一定比例的滞纳金或加大下一年度红利上缴比例。同时，可抓住企业支出欲望较强的心理，从收缴方面考虑支出，对上缴利润较多、较为积极主动的企业，在安排国有资本收益支出时给予一定倾斜。青岛市采用这一方法，取得了较好的效果。对国企管理者，可将国有资本收益上缴情况纳入企业负责人业绩考核内容中，业绩考核加入民情民意，并将其作为经营者年薪收入考核的重要指标，以增强经营者上缴国有资本收益的积极性。在激励国企及其经营者的同时，要加强决算审计，保证国有资本收益上缴的利润基数、范围、规模的准确性。应聘请权威中介机构对国有资本经营决算数据进行专项审计，确保决算的真实性与精确性。通过对国有资产的安全、保值、增值情况和国有资产收益的收缴、管理和使用等情况进行审计，有助于全面了解国有资本的运营和监管机制，保证利润基数的合理性，减少利润规避行为。并且通过设计有效的激励约束机制可以发现在国有资产收益的征收使用中存在的缺陷、漏洞，为国资委加强国有资产管理、推动省域国有资本经营预算的规范实施提供有价值的参考。