公共交通行业是一个成本价格市场化而产品价格受严格管制的特殊行业。票价与成本的脱离导致我国公交行业的普遍亏损，一些边远的小线路客流少损失严重，但又不能关闭。此外，公交企业还需执行诸如学生月票享受半价，残疾人及老年人免费等公益性政策。政府有必要给予公交企业合理的补贴，促进公交行业的健康发展来体现其公益性，这样不但化解了公交企业的沉重负担，同时也会激励公交企业提供更高质量的公交服务，对全社会的总福利都会有利。
　　一、城市公共交通发展中存在的问题及原因分析
　　（一）城市公共交通发展中存在的问题 主要包括：
　　（1）城市公共交通规划不完善、基础设施薄弱，导致吸引力不高、分担率低。长期以来，政府在制定公交发展规划和解决存在问题时，缺乏长远的战略和整体的、长远的、科学的思考与规划。城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，但目前城市公共交通出行速度慢、出行准点率较差、公交分担率低，对市民出行的吸引力不足，全国平均分担率不到20%。据测算，我国人口100万以下的城市，公共交通分担率为10%，人口100～300万的城市，公共交通分担率为20%，人口300万以上城市，公共交通分担率为30%（如图1、图2所示）。远低于类似规模世界其他城市的平均水平（50%～70%左右），如东京、伦敦。
　　（2）城市公交需求旺盛，导致供给需求不协调。当前，随着国民经济的快速发展，我国城镇化进程不断加快，每年有1800万人从农村迁往城市，每年城市新增建筑面积大约有10亿平方米。伴随着人口向城市集中，城市交通需求的总量急剧增长。由于城镇化的重要特点之一就是城市机动化水平迅速提高，尤其是小汽车不受限增长，挤占城市空间，占用道路资源，造成城市交通拥堵、环境污染、能源紧张等问题，严重影响了城市的可持续发展。城镇化、机动化迅猛发展以及建设资源节约、环境友好型社会要求大力发展公交，然而尽管多年来市场改革使我国城市公共交通供给量不断增加，但由于经济发展速度快、城市的人口基数大，城市公交的运载能力仍然滞后于公交出行需求量的迅速增长。
　　2009年，城市交通总出行量6000亿人次，其中公共交通出行量779亿人次，占13%。预计到2015年，城市公交出行总量约1100亿人次，年均增长约6%，相当于每天运送3.01亿人次；预计到2020年，城市总出行量9517亿人次，其中公共交通出行量2700亿人次，占27%。如图3所示：
　　随着经济的快速增长，城镇化进程的不断加快，，我国城市公共交通的运载能力已经滞后于公共交通出行需求量的迅速增长；与国际类似城市相比，公共交通出行结构需要进一步调整和优化。以下分别对城区人口在1000万以上、300-1000万、100-300万的国际城市公共交通结构进行了比较。如图4、图5、图6所示：
　　（3）公交运营企业财务状况差，亏损严重。由于公交企业的社会公益和公共服务性质，公交票价一直按照社会的承受能力由政府定价，采取低票价的政策；而城市公交的运营成本却是按照市场的价格。国际油价自2004年开始不断攀升，在短短的八年时间里，柴油价格翻倍，LPG的价格升幅也达到68%。人工成本也不断上升，虽然公交行业职工平均工资由于多方面原因上升缓慢，担仍然呈现出刚性的上升态势。这导致政府管制的低票价与公交企业的高运营成本之间出现突出的矛盾，造成公交企业出现巨额的经营（政策性）亏损，自身“造血功能”不足。公交企业发展资金长期短缺，资产负债率居高不下，造成公交车普遍档次低，无力及时更新车辆。职工的工资、福利待遇只能按照企业的实际能力进行发放，职工加班费、劳保福利费等未能按国家有关规定执行，职工待遇较低，致使公交服务质量不高。
　　（二）城市公共交通发展问题原因分析公共交通作为城市公益性事业，公交线路的开辟、运营时间的确定以及班次调整必须满足群众需要。以低票价吸引更多市民乘坐公交车出行，是公交优先的直接体现形式。当票价的收入不能抵消公交实际运营的成本，而企业也不能根据市场进行自由定价，公交企业就会出现亏损，这个亏损主要来源于政府的强制性定价，这就需要政府对其补贴。但我们不能一说到公交优先，就以其“外溢性”为由对其成本大搞财政补贴，任何成本的提高都由财政兜底。目前公交财政补贴在我国各大中城市并不鲜见，财政补贴多因事而定，对补贴数额的审核也没有形成专门的制度。这种情况下，容易出现两种极端情况：补贴不足，企业经营亏损，直接影响公交运营质量甚至安全，进而影响整个城市的交通；财政补贴超支，造成财政资金的浪费，在政府有限财力的情况下无法实现收支平衡，最后使城市公交系统难以为继。为保障城市公共交通企业与城市财政补贴的可持续、稳定发展，响应国家优先发展公共交通，缓解城市交通拥堵的号召，应尽快构建科学合理的以服务质量导向的公共交通成本—票价—补贴联动机制。公交票价的确定必须在满足社会公益性服务的基础上考虑成本定价因素，要按照公交发展居民可承受、财政可负担、企业可持续的总体要求，综合协调和平衡居民、财政、企业三方面关系；并建立科学的票价调整机制，使票价能够及时反映成本波动；还应将公交财政补贴与城市公共交通企业的服务质量考核相挂钩，保障广大群众得到优质的出行服务。
　　二、合理界定政府与市场的边界
　　（一）政府的主导作用 主要体现在：
　　（1）政府买单。政府可以通过立法将城市公共交通场站用地纳入土地利用总体规划，并优先预留、安排、保证城市公共交通停车场、站点、换乘枢纽等基础设施建设用地。符合划拨用地条件的，可以以划拨用地的方式建设公共交通的基础设施。企业负责筹资征地建设，发生的银行贷款利息由财政部门在贷款合同期内给予贴息。
　　（2）资本金投入。公共电汽车易于进入、灵活和缺少规模效应，倾向于刺激竞争，原则上应由企业自行解决，如果企业自行难以负担车辆更新的，政府可以安排公交车辆购置资金作为国家资本金投入，增强企业自身实力。同样在公交资源整合方面，政府可以安排专项资金作为资本金投入。
　　（3）对成本要素进行补贴。对于公交企业而言，由于其社会公益性和公共服务性质，票价按照社会的承受能力由政府定价，而运营成本却是按照市场的价格，这导致政府管制的低票价与公交企业的高运营成本之间出现突出的矛盾，造成公交企业出现巨额的政策性亏损严重。政府应对因价格管制因素造成的政策性亏损应给予补贴，建立规范的公共财政补贴制度。燃油在公交企业总成本中比例较大、价格波动较为剧烈，对这样的生产要素就应该进行财政补贴，防止要素价格变动过于剧烈而导致的对整个公共交通行业的不利影响。
　　（4）政府购买服务。对公交企业因承担社会公益性服务应给予针对性经济补偿，例如老人与残疾人乘车免费属于政府购买服务应全额补偿。建立规范的公共财政补偿机制，以占各级财政收入的一个统一比例标准提取、安排各级公交财政补偿资金，按各公交企业实际担当的公益性服务客运量进行补偿，政府购买公交企业服务。
　　（5）专项补贴。政府应根据公交企业承担指令性任务的实际情况给予专项补贴，如公交车环保改造费用补贴、公交行业新能源推广补贴、特殊公交线路补贴、公交地铁票价补贴等。
　　公共财政是政府有效提供公共交通的经济基础，上述各项措施的落实需要考虑多方面的因素，尤其是政府财政能力状况。财政能力强的地区公共交通建设主要以地方政府为主，鼓励各地方政府在地方财政中确定一定比例用于城市公共交通发展的支出。政府可以考虑在这些基金使用时，也配套一定比例的资金额度。政府配套资金使用范围主要涉及城市大型交通基础设施的建设，尤其场站、枢纽、内外交通方式的连接等方面。财政能力弱的地区根本没有足够财力实施公交补贴与补偿机制，这就需要上级财政对其城市公交补贴、补偿实施专项转移支付补助。上级财政应伴随着城市公交服务需求的不断增加，重视发挥财政转移支付制度的作用，按照基本公共服务均等化的原则要求，为落后地区城市公交的发展提供必要的资金支持，重点放在城市公交与城外交通衔接的站场等交通枢纽的建设上。因此，建议由政府设置城市交通发展的专项基金，在实际操作中与地方政府资金配合使用。财政基金支持范围包括基本运营服务和基础设施建设两部分。




　　（二）发挥市场配置资源的优势，提高效率城市公共交通作为自然垄断行业，其经营者往往缺乏足够的降低成本和推进技术进步的动力，因此在城市公共交通中引入竞争以提高效率、保证服务水平是必不可少的。公交运营商作为企业必须体现商业性，进行独立核算，维护企业正常运转、补偿生产耗费并争取获得一定的利润以满足企业的发展和员工的福利。无论是从经济性的角度还是从公平性的角度，公交企业的政策性亏损应由政府来承担，而经营性亏损则应由企业自己承担。人力支出、车辆折旧等可以体现企业经营效率的成本项目，应该留给企业自己承担，以促使企业主动提高效率增强造血功能弥补经营性亏损并获得一定的利润。通过开放市场的方式适度引入竞争，引导民营企业和境内外企业参与公共交通营运，形成“多方参与、规模经营、有序竞争”的公共交通经营格局，提高公交企业的生产效率，切实地消除企业经营性亏损。
　　三、以服务质量为导向的成本——票价——补贴联动机制构建及政府与公交企业的关系
　　（一）建立科学合理的公共交通票价制度 目前国内一些城市公共交通实行政府定价，仅从出行者的出行成本角度考虑，对企业运营成本及城市政府财政能力考虑不足，纷纷施行脱离企业运营成本的低票价政策，而政府补贴又未能及时到位。城市低票价与高运营成本的矛盾日益突出，这首先直接对公交企业产生巨大的运营压力，导致其自身“造血功能”不足，无力及时更新车辆装备，并且无法保证公共交通从业人员待遇水平，制约了公交服务水平的提升和企业的可持续发展。国际上城市公交管理比较成功的城市一般都建立了基于企业运营成本和政府财政补贴相结合的公交票价定价制度和适时调整机制，并且针对不同乘客的出行需求特征，设置了差别化的票价体系。票价应该充分考虑公交企业自我生存的发展空间，在政府、企业、市民三方都能承受的范围内合理制定地面公交与地铁轨道交通票价。
　　（二）建立公交票价与企业运营成本和社会物价水平的联动机制，充分考虑企业与群众的利益我国大部分城市公共交通票价一定几年不变。公交企业经营成本大幅上涨，但公交票价一直维持原有水平，这就造成公交企业运营过程中出现严重的现金流压力，政府财政补贴金额逐年攀升，已影响到企业及政府财政的可持续发展。建立公交票价与企业运营成本和社会物价水平的联动机制，实际上是对公交企业不可控成本的反应机制，这需要各个利益群体的参与，综合考虑影响城市经济状况、社会物价水平、劳动工资水平等因素的变化，对可控性成本定期审核，而且应该有“效率不断提高”的要求。如果确认该类成本发生变化，价格就应相应调整。公交票价与企业运营成本和社会物价水平的联动应以政府为主导，以交通、经济等专家为指导，充分考虑公交企业和人民群众的利益，达到社会整体利益最优。
　　由于我国城市发展的不均衡性，应该根据各城市的实际情况进行确定较为合适，周期在1~2年为宜。可以以交通费用占月平均总收入的某一百分比为基础，建立按平均工资增长水平可年度微调的联动机制，改变目前票价过低且几年不变，与工资增长和运营成本上涨完全脱钩的非市场经济的僵化作法。以香港为例：香港居民的平均薪金增加13.6%，物价上涨指数为8.2%，票价调整年率约为7.5%，这一幅度被各方所接受。
　　建议参考运输行业工资指数变动、综合消费物价指数变动、生产力增幅对城市公共交通票价进行调整，公式为：城市公共交通调整幅度=0.5×运输行业工资指数变动+0.5×综合消费物价指数变动-0.5×生产力增幅。若依据公式得出的调整幅度数值为正，则企业可向政府提供第三方机构出具的证明报告，申请提高票价或增加财政补贴；若数值为负，则政府同样要求企业降低票价或减少财政补贴。
　　（三）建立以服务质量为导向的评价与考核机制，健全公共交通补贴制度规范的补贴制度，应以规范的评价和考核机制为支撑，体现公平与效率原则，健全激励与约束机制。公交提供多样化服务可以增强吸引力，目前，大城市的中等收入水平的居民远不在乎城市公交的票价有多低，如果没有高效、便捷、舒适的公交系统即便是零票价也很难将其吸引进来，所以应建立委托第三方对公交企业经营状况和服务质量进行审计评估的制度；在成本费用评价制度中，应区分可控成本和不可控成本，将合理确定公交企业职工的工资水平和工资正常增长机制纳入其中；在补贴办法中，应建立公交企业服务水平、运营效率、服务质量、资源节约和降低成本等考核体系，将考核结果和补贴挂钩，当企业考核结果达到规定标准时，可以全额取得各项补贴；当考核结果达不到规定标准时，扣减补贴。并且通过先进的电子票款结算系统，每月结算票价亏损，及时、全额补贴公共交通企业，使公共交通企业在日常的经营过程中有适当的现金流，保证企业的正常运转。深圳实行财政补贴与服务质量挂钩制度，将企业6%的标准成本利润率中的30%与服务质量考评结果挂钩。服务质量考核的重点是企业服务水平与成本控制水平。公交财政补贴资金来源由市财政承担50%，各区财政及光明新区财政按常住人口比例承担其余50%。此外，还应考虑有合理的利润率，以利于引进竞争机制、推进规模经营和企业的可持续发展。
　　通过建立规范的补贴制度，与科学合理的票价制度相结合，建立起“民众可支付、财政可承担、企业可发展”的良性发展机制。这样，在补贴制度中有政策性亏损的成本因素，有绩效考核因素和企业微利因素，构成一个科学合理、充满活力的补贴制度，而不是消极被动地单纯填平政策性亏损。