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??1996年水利部与世界银行磋商将《中国水利财务会计改革研究》列入世行支持的需要研究的课题之一，后得以正式列项。该课题组将课题研究的方向选为：“在社会主义市场经济条件下水利事业单位财务体制改革。”课题组作出厂两年多的努力。在水利部经济调节司的主持下，该课题已通过专家鉴定。笔者有幸被聘为该课题的国内咨询专家和鉴定专家，得以了解课题全貌。笔者以为这一课题极具实用价值，现结合该课题研究成果的部分内容，谈几点个人的看法。

??一、研究水利财务改革首先应着重研究水利事业单位的财务改革

　?在社会主义市场经济体制下，水利财务改革需要研究的问题很多，需要改革的面很广，我们必须理清思路抓住重点来研究。笔者以为水利事业单位财务应该是我们水利财务决策机构、水利财务理论工作者和水利财会工作者研究的重点，理由是：其一，从水利单位的数量来说，水利事业单位比水利行政、企业单位要多得多。全国(参加清产核资的)水利单位中水利事业单位占83.9%，在事业单位中水管单位占事业单位总数的40.8%。其二，从水利资产(指1994年清产核资数)占有量来说，水利事业单位占了大头，占总资产的81.6％，在事业单位中水管单位拥有的资产又占事业单位资产的80.1％。其三，计划经济时期我国水利事业单位长期实行的是“统收统支”、“收支两条线”的财务管理运行体制，行政、事业个分，国家增加一个事业单位就增加一份财政负担，建一个工程就背一个包袱。1980年国家发现这样下去将不堪重负，采取了“划分收支、分级包干”的财务管理运行机制，将部分事业单位从行政的包袱中甩了出去。但是，这些事业单位不是仍然断不了奶就是行业贫困，工程老化，难以为继。1996年中央一级的国家机构改革实行公务员制度，中央一级将行政、事业作了彻底分开，随着改革的逐级推进，省、市、县等各级势必都会把事业单位从行政单位中剥离出去，使行政单位规范地按国家规定的管理体制运行。这样被挤出行政单位的事业单位又进入了需要深化研究和改革的行列。其四，70年代初期水利事业单位在“安全、效益、综合经营”的口号下，大搞综合经营，80年代在“两大支柱，一把钥匙”、90年代在“行业脱贫、职工致富”的号召下，事业单位为了脱贫致富，办了不少实体性的经营项目。特别是《水利产业政策》将水管单位的水利工程供水纳入经营性范畴，水费已逐步向水价过渡。对其他事业单位也先后出台了一些收费政策，从公益行为部分地转向经营行为，使一些事业单位自身经济有了明显的改善。但这又使事业单位普遍成了事、企不分的混合型单位，这样往往产权不明晰，事权难分清，公益、非公益混淆，经营、非经营错位，财务管理困难，会计核算复杂，现行财会制度已明显难以适应。其五，水利事业单位专业性强、类型多。各个事业单位规模悬殊不一，大的几万人，小的几个人，服务性质各不相同，有纯公益的，有以公益为主兼有部分有偿服务的，有纯经营的，也有以经营为主兼有公益性服务的等等。这些事业单位执行的财务制度各异，财务管理体制、运行方式不同，各自的自身直接经济效益悬殊同样很大，现行的水利事业单位财务管理运行体制巳很难规范这种多类型群体的财务行为。综上所述，在社会主义市场经济体制向纵深发展的形势下，水利财务改革首当其冲、重点需要研究和实施的是水利事业单位财务改革。

　?二、当前水利事业单位财务存在的主要问题

??1.现行以块为主的财会管理体制与水资源流域共享的白然属性不吻合，造成水利事业单位事权、财权以及财务管理相对脱节。

　?2.水利工程功能的综合性和水利事业单位管理类型的多重性派生了水利投资的多元性和财务管理、会计核算的复杂性。

??3.客观存在着水利事业单位投入回报机制不健全和财会处理方法不合理，造成了对水利投资除国家投入以外的排他性和水利事业单位资产的普遍亏蚀。

??4.社会对水资源的资源性资产属性、水利工程供水和水服务的商品属性以及水利经营项目中又内含一定比例公益成分的认识程度不一致，造成目前资源性收费、公益耗费财政补贴、补偿性事业收费、经营性销售在财务管理和会计核算上尚不够规范。

??5.水利事业单位亏蚀的普遍性和水利事业单位任务各异，属多类型的群体，造成了这些单位成本核算的复杂性及普遍的不重视。

??6.长期以来水利部门重建轻管的积习和客观上的行业贫困，造成水利事业单位财务管理机构设置不健全，高素质财会人员短缺，导致水利事业单位财会工作总体水平偏低，不能适应国家飞速发展的经济改革和财务改革的大形势。

　?三、水利事业单位财务改革的目标和原则

　?水利事业单位财务改革的目标主要是通过改革现行水利事业单位财务管理运行体制，使之能适应我国社会主义市场经济不断发展的需求。

??水利事业单位财务改革应遵循以下原则：

　?1.分类规范管理的原则

??即应将目前按工作性质分成10多类的水利事业单位，根据财务管理与会计核算的需要和改革的趋势进行科学分类，将每个单位纳入一个管理和核算体系中去，再分类制定具体的财务管理运行法则和会计核算办法。主要构想为：

??第一类，行政性事业单位。这类单位包括防汛专职机构——各级的防汛办公室和七大流域机构等。从其性质上看，是地道的行政管理机构，机构改革时，应从事业单位推进到行政单位行列。机构改革后应将其财务管理体制纳入行政单位财务管理。

??第二类，社会性事业单位。指各种学会、协会、研究会等社团组织，应果断地从水利事业单位中分离出去，不再由国家财政支持，改为由其面向市场、提供服务、收取费用或由社会对其进行支持的事业性质的单位。

??第三类。企业性事业单位。这类单位含勘测设计、新闻出版、医院、疗养院和纯经营型的水管单位(如城市供水)等能够自欠自支、自负盈亏的单位，应改为企业，面向市场。如目前尚有一定困难的可实行企业化管理，逐步走向市场。

??第四类，政府兴办的事业单位。即不属上述三类的单位，如基础科研、基础教育等明确作为公益事业服务性质的单位，由政府兴办，其经费主要由财政事业拨款来支撑。

??第五类，混合型和以公益为主的水管单位。这是水利事业单位的主体，应单独执行水管单位财务、会计制度。

??2.事权与财权统一的原则

??主要是通过零基预算的手段理清各单位的职责和财权，实行该中央办的事中央拿钱、中央管理；该地方办的事地方拿钱、地方管理；有属经营性质的收支按市场经济法则运行管理。

??3.“一制两法”的原则

??水利事业单位中水管单位的资产占据大头，而水管单位中纯公益性全部靠国家事业经费支撑的单位比例极小，绝大部分水管单位是公益、经营兼而有之的混合型单位，这些单位既承担着必须得到事业经费补偿的防洪排涝任务，又肩负着利用水土资源对社会供水、发电、航运以及其他如水库养鱼、旅游等开发性的可以为投资者谋求利润的任务。水管单位公益行为和经营项目依托的主体又均为水利工程。而各单位承担的公益性任务和开展的经营性项目，其资金运行的轨迹和资金运用的比重又各自不同，对每个单位来说，这一比重又往往因为自然灾害的发生，水情和工情的变化在不断地变化，为此水管单位对有一个能兼容事业性质经费管理、核算和经营性质资金管理、核算两种方法的完善的制度十分迫切。1984年财政部、水利部就制定了以企业财会制度为基础的事业性质的水管单位财会制度，形成了“一制两法”的雏形。1994年参照企业“两则”对该制度又作了修改，更趋兼容性。财政部新颁发的《事业单位财务规则》中也规定了“有些事业单位或事业单位特定项目可以执行《企业财务通则》和同行业或者相近行业财务制度”，说明其他事业财会制度也已向“一制两法”靠拢。

??由于社会主义市场经济体制改革的不断深入，市场经济对水管单位经营行为规范运作的要求更高。另一方面由于水情、工情的变化，自然灾害的频发，国民经济又在不断要求水利工程逐步提高设防标准，对水管单位事业性投放力度在不断加大，对其事业经费的管理要求也更加严格。为此，社会和水管单位希望有一个更加完善、更加适应现实状况的兼顾公益服务和生产经营的更加规范的水管单位财会制度。特别是要在现行以企业财会制度为模型设计的水管单位财会制度中充实一些能规范事业性质经费的完整的管理和核算规则，采用“一制两法”的方法去科学、合理、规范地处理现实中不可回避的一些问题。

??四、面向市场、注重效益

　?社会主义市场经济体制的建立，为水利事业单位面向社会开展服务进入市场、加快发展提供了机遇，因此水利事业单位应十分注重效益。对水利事业单位来说，注重效益有两个侧面，一是以努力增加单位本身直接经济收益为准则，二是要注重公益性服务产生的社会效益。例如就水管单位而言，就必须十分注重减灾效益，这就需要这些单位强化财务管理和严格成本核算，在致力于自身直接经济效益的基础上，还要现实地做到在公益性耗费得不到全额补偿的情况下，能以真实完整的水利资产耗费程度的信息提供给指挥决策机构，以便及时采取措施提高这些已经老化了的工程的抗灾能力，做到有备无患，力求减少灾害性损失。

??五、水利事业单位财务改革的主要任务

??1.改革现行水利事业单位财务管理体制，按不同类型执行不同的财会制度，建立新的水利财务分类管理新机制。

??2.按“一制两法”的原则，尽快修订水管单位财务制度和会计制度，使其成为具有兼容公益服务和生产经营管理、核算的能完全符合市场经济条件下水管单位需求的极具水利行业特征的新制度。其修订的主要内容为：

??(1）面对现实，在公益性服务耗费补偿不可能一步金额到位的客观情况下，应制订对公益性服务耗费补偿、亏蚀的管理和核算方法。

??(2)随着经济体制改革的深化，水利工程投资结构也明显起了变化，必须正确地对待农民用积累工投向水利工程形成的农民投劳折资(和以资代劳)资本金的核算体系，并注重恢复和尊重1994年3月30日以前农民投劳资本金的权益。

??(3)增加有关“清算”的管理和核算内容，以适应社会主义市场经济条件下水管单位经营性业务和项目出现资产重组或单位撤并等相关的经济活动的管理和账务处置。

　?(4)按照财政部颁发的《事业单位财务规则》规定的财务管理形式结合水管单位的特点，修订水管单位财务管理制度的条款，借鉴西方非赢利组织的会计制度，力求使水管单位会计制度更灵活一点。

??(5)随着国家投资体制的改革，水管单位应接受其影响，补充股份制和股份合作制的管理和相关规定，以利更规范运作“三多”的水利投资。

??(6)适应水利投资多元化和社会对公益支出监督意识增强的趋势，修改水管单位会计报表使之更简化，使之具备能接近西方会计报表中满足公众需要的信息。

??3.适应水利建设管理体制改革，强化业主负责制。要在水管单位财会制度中强调、丰富和充实基本建设的资金管理和核算方法，使水管单位能以真正的业主的身份取代现行无明显产权代表性质的各级和各类水利工程建设指挥部或其他临时建设机构。

　?4.要把产权管理提到水利事业单位财务管理的重要位置上来。其中特别是要把《水利国有资产监督管理(暂行)办法》中已明文规定，水利行业特有的水利资源性资产的产权依法认真的管理起来。

?　5.要尽快在水利事业单位建立“项目成本+责任成本+考核指标”的成本核算体系，在水利事业单位实行内部成本核算。

??6.强化水利事业单位的预算管理，要结合研究国家正在推进实施的公共财政部门预算、住房、医院、社会保险等新的改革措施，推进零基预算的预算管理方法。

　?7.水利事业单位要严格区分预算内外资金和经营性资金的管理方法，改革两类资金的使用方法，使这两类资金的使用更合理、更科学。

??8.水利事业单位财会机构要实行权力分解、互相制约的机制，要吸收西方优秀的“会计委派制”和“联签制”等制度，在我国水利事业单位实行总会计师和下管一级或会计委派制，实行会计轮岗制。

??9.建立适应时代需求的水利系统财会信息网络。

??10.没有条件或没有必要独立设置财会机构的水利事业单位，其财会业务可交由有资格的会计师事务所或财会咨询服务公司等社会中介机构代管。

(作者单位：江苏省泰州市水利局)
责任编辑韩梅荣
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依法搞好平原区水土保持工作

张亚文

??长期以来，人们认为只有山地丘陵区才有水土流失。然而，随着经济的发展．平原区土地也面临着越来越严峻的水土流失问题，如人们修路、烧砖瓦毁田取土、滥占耕地等。这些不合理的人为活动，其恶果是不仅减少耕地面积，使地力衰退，而且破坏原有的地貌和植被，降低了地面保持水土的能力，甚至造成水土流失，从而危害水利设施，影响农业生产的发展。笔者认为要搞好平原区水土保持应做好三个方面的工作。

　?一、依法做好水土保持预防监督管理工作

??提高全民的水保意识，建立和完善监督机构、配备一定数量的具有一定政策水平和业务能力的水土保持监察员。对水土流失轻、植被较好的地区要加强管护，加大投入力度，提高其蓄水保土和生态防护功能；对工矿、交通、乡镇企业等开发建设单位或个人，通过严格审批、定期检查、及时查处、把好验收关等加强监督管理；对已发生水土流失的，除限期治理外、还要依法进行处罚。

??二、采取水土保持农业技术措施，搞好农耕地的水土保持工作

　?利用不同作物根系入土深浅不同，采取轮作、粮豆间作、中耕作物与密播作物轮作、水旱轮作等达到均衡。利用土壤养分、改善土壤结构，增强土壤抗蚀力，做到既用地又养地，培肥地力。采取深耕改土、适时中耕、耙耱等合理耕作措施，有利于疏松土壤，提高土壤蓄水性能，改善土壤通气性，提高地力。通过合理灌排还可以改善土壤水分状况，调节水气关系。节水灌溉还能减少水、土和有机质的损失，防止水蚀，保持地力。

　?三、搞好技术监测预报

　?搞好平原区水土保持工作要有计划、有重点地对平原区植被(包括农作物)面积消长、土壤肥力变化、水保能力增减、综合效益大小等进行技术监测预报，为水保监测管理提供科学依据。

(作者单位：辽宁省水利学校)