一、引言
　　新国有经济现象是相对于我国计划经济时代的旧国有经济而言，是指政府包括中央和各级地方政府为了调控国民经济、加快经济发展而新设立各种国有经济组织。新国有经济的资金来源除了中央和各级地方政府的财政支付外，大部分是通过政府融资平台的借贷行为转化而来，因此，政府尤其是地方政府债务水平的高低往往直接对应于其新国有经济规模的大小，因此，新国有经济不仅具有国有经济成份的普遍特征，还具有地方政府债务的特征。由于我国宪法、《预算法》等相关法律明确规定各级地方政府的预算必须量入为出、收支平衡，不得赤字，因此，从法律的角度而言，我国的各级地方政府并无举债的权利，但为了加快城市基础设施建设和加快当地经济的发展，政府通过设立相应的企业平台来参与市场经济活动已经成为一种普遍现象，这种参与成为地方政府债务产生的主要原因，也成为我国新国有经济的重要表现形式。由于地方政府信息不够公开透明，而地方政府债务形式又十分多样，我国的地方政府债务一直都缺乏公开而统一的数据。根据国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作的审计工作报告披露，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，这一数字占2010年GDP的1/4，其中，政府负有偿还责任的债务有67109.51亿元，占62.62%；负有担保责任的债务有23369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的债务有16695.66亿元，占15.58%。从债务来源看，银行贷款84679.99亿元，占79.01%；上级财政拨款4477.93亿元，占4.18%；发行债券7567.31亿元，占7.06%；其他借款10449.68亿元，占9.75%。显然，地方政府债务的规模已经十分庞大，如果加上各级地方政府的隐性债务，地方政府债务的实际规模将更加惊人，而这些债务大多以各种形式转化为新国有经济并投入到社会再生产中，因此，规模庞大的地方政府债务和新国有经济必将对国民经济的运行产生深刻影响。地方政府债务飙升、国有经济大幅反弹有多方面的原因。众所周知，城市基础设施对于吸引产业集群、促进城市发展以及改善居民生活等有着十分重要的推动作用，早期的城市基础设施完全依赖政府财政投入，这种投入体制难以适应快速发展的城市化进程，为了加快发展，各级地方政府便大力参与市场运作、积极开拓新的筹资渠道，这种做法也可以很好的满足地方政府官员对“政绩”的渴求。政府通过举债建立新国有经济，可以有效扩大就业和提高GDP水平，甚至可以产生寻租空间，因此，新国有经济的产生有着强烈的冲动。随着中央政府为了应对国际经济危机而采取的积极的财政货币政策，“严把信贷和土地两个闸门”的举债闸门被打开，地方投资冲动迅速变为现实，各地名目繁多的地方融资平台呈几何级增长，地方政府债务大幅增加，新国有经济大量产生。近年许多城市发展突飞猛进，城区规模不断扩大，城市面貌日新月异，地方政府的借债发展功不可没，即使面临严重的次贷危机和欧债危机，我国GDP一枝独秀，仍然取得了可喜的成绩。但是，越来越多的地方政府债务以及日益庞大的新国有经济引起了人们的广泛担忧，如何化解规模庞大的地方政府债务以及如何治理新国有经济成为摆在我国发展道路上的难题。
　　二、地方政府债务下新旧国有经济比较及现状分析
　　我国国有经济曾是社会主义的经济成份主体，但随着改革开放不断深入，除了少量超大型的国企依然保存外，绝大部分国有经济都已转制，国有经济在许多领域大举退出，国有经济一统天下的局面不复存在，在许多行业甚至已经难觅国有经济的踪迹。虽然这些已经消失的国有经济为我国的经济发展和人民生活水平的提高做出了巨大贡献，但是国家和人民也因此付出了巨大代价，因此，回顾旧国有经济、反思新国有经济，对比新旧国有经济有助于我国新国有经济的发展。
　　（ 一 ）新旧国有经济比较
　　（1）新旧国有经济的不同点。不同点主要体现在两点：一是产生的时代不同。新旧国有经济区分的主要标准在于产生的时代不同，旧国有经济是计划经济时代的产物，主要是为了体现社会主义制度的优越性和发展公有制的需要，而新国有经济则是近年来在旧国有经济大量退出以后产生的，可以说是国有经济的一种反弹。由于新国有经济在许多领域表现明显，甚至引发了人们对“国进民退”的担忧，但这种反弹从根本上讲是与国家对国有经济的立场相背的。二是从事的行业范围不同。旧国有经济包揽了所有行业，既包括关系国计民生的基础设施建设，也大量从事竞争性领域，而新国有经济主要从事基础设施建设。根据审计署公布的地方政府债务数字，地方政府债务的主要支出都用于市政和交通建设，其中用于市政建设，占36.72%，用于交通运输占24.89%，而这些政府债务最终都转化为新国有经济成份。（2）新旧国有经济的相同点。相同点主要体现在两点：一是主体相同。新旧国有经济的主体都是政府，国有企业实际上是政府行政功能在经济领域的一种延伸，反映了政府对国民经济的参与程度，都是国有资金的企业化运作。因此，新旧国有企业运作的表面是国有企业，实际是政府，承担债务的表面是政府，实际上是人民。二是治理机制基本相同。新旧国有经济都具有明显的行政特点，也都有相应的行政级别，管理人员也由行政领导任命，即使新国有经济更多的采用现代企业制度，但由于所有权的制约，企业的根本治理机制并没有根本改变。
　　（ 二 ）新旧国有经济现状分析
　　由于新旧国有经济只是所处时代的不同，对国民经济的影响以及存在的风险是完全一样的。国有经济最大的弊病在于管理不善，即由于所有权缺陷很难找到合适的管理者，旧国有经济最终是通过退出来克服其弊病的，只要国有经济退出自然也就不存在管理问题，但如果没有退出，管理问题就不可避免的依然存在，而新国有经济就是没有退出的国有经济。因此，新国有经济同样具有旧国有经济的诸多风险，这些风险其实也是地方政府债务所面临的风险。新国有经济从事的基础设施行业具有很强的欺骗性。决定国有经济效率的是国有经济的治理机制而不是其从事的行业，新国有企业即使从事基础设施行业依然存在国有经济的诸多固有缺陷，然而，基础设施建设大多没有直接的经济产出，影响很难评估，核算较为困难，很难判断新国有经济的亏损是行业所决定还是企业自身经营问题，这样新国有经济可以在公共财政中浑水摸鱼、滥竽充数，由此造成的低效和损失则由整个国家和社会承担，这毫无疑问会给公共财政带来巨大风险，假如新国有经济从事竞争性行业，由于竞争性行业便于核算、必须核算，经营的好坏可以很清楚的看到，如果经营不善可以像旧国有经济一样破产清算，公共财政也可以得到解脱。因此，新国有经济通过从事基础设施行业的欺骗性可以在公共财政中吃“大锅饭”，其蕴藏的风险甚至超过了旧国有经济的水平。
　　三、地方政府债务下新国有经济存在的问题与风险
　　地方政府债务目前并没有酿成显性危机，但我国对于国有经济成份的治理一直是难题，因此，新国有经济是重复旧国有经济的老路还是开辟出新的天地也是未知之数，而新国有经济具有地方政府的债务特征更使新国有经济酝酿的风险不言而喻，国家为了战胜国际经济危机推出的财政刺激计划则使新国有经济成份急剧膨胀，更加大了人们对新国有经济的担忧。




　　（ 一 ）政府债务的角度
　　从政府债务的角度而言，存在的问题及风险主要体现在：（1）地方政府债务涉嫌违法。新国有经济大多是通过地方政府举债建立，而我国宪法、《预算法》明确规定地方政府不能举债，政府采用公司化运作的平台举债虽然换了一个“马甲”，但其实换汤不换药，这种曲线举债的作法涉嫌违法。（2）债务缺乏透明度。目前对于地方政府债务的数据只是抽样调查和估算，无论是中央政府还是人民群众都不清楚地方政府债务总量有多少、如何分布及其来龙去脉，透明度的缺失大大增加了监管难度，也说明了监管不到位，而缺乏监管的地方政府债务必然转化为缺乏监管的新国有经济，而新国有经济一旦缺乏监管那么流失的命运就不可避免。（3）蕴藏政治风险。政府经营风险极大，获利则可能是与民争利，亏损则危及政治稳定，而且市场经济中风险难料，很难保证只赚不亏，当出现亏损时，普通的公司可以通过承担有限责任来解决，而政府无论何时都要承担无限责任。另外，地方政府债务过多还会影响地方政府的正常运转，削弱其履行正常职能的能力，损害政府公信力，最终埋下社会危机的隐患。
　　（ 二 ）国有经济的角度
　　从国有经济的角度而言，存在以下相关问题及风险：（1）治理机制存在缺陷。无论是旧国有经济还是新国有经济，最大难题都是企业管理不善国资大量流失。由于国有经济没有明确的责任主体以及政府监管缺位等因素的制约，国有经济的治理结构一直存在缺陷，其运营者和监护人存在失灵的风险，在治理旧国有资产的过程中我国政府曾采取了许多措施，但是效果并不理想，最后往往都不免一卖了之，而且无论是卖或不卖，国有资产的“唐僧肉”性质从来没有改变，损失最终都由政府、人民买单。通过对新旧国有经济的对比我们发现，新国有经济和旧国有经济并没有本质的区别，体制漏洞和缺陷仍然没有堵住，国有资产的流失将是一个无法避免的问题。另外，新国有经济具有的行政干预色彩会给经济的可持续发展埋下了隐患，新国有经济的法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任，这些人员既是官员也是商人，必然政企不分，行政化的作风难以保证决策的科学与高效，新国有经济受制于行政领导的意志必然更多的为地方政府政绩服务。（2）许多新国有经济出身存在问题。首先，新国有经济不符合我国市场经济体制改革的总体思路，我国的国有经济总体上应该是退出，而不是继续扩大和深入，否则就是被同一块石头绊倒两次。其次，部分新国有经济来源于人民对其所属资产的“再赎”。所谓再赎，指人们将本身属于自己的资产花钱再一次的购买赎回。我们知道，国有经济是属于人民的资产，政府只是国有资产管理者，无权将国有经济抵押或出售，即使出售国有经济相关收益应该返还民生。然而，为了筹集发展资金，各地纷纷将国计民生的公用设施如公路、桥梁、甚至公园等打包抵押或出售，而这些资产是国家和人民长期的积累，并不是某一届政府可以任意处置的财产，人们为了拥有和享用这些资产已经付出过代价，如果将这些资产变现，人们就必须再次为享用相应的商品与服务买单，这无疑将加重人们的生活负担，降低人们的幸福指数。（3）投资结构不合理。从行业上讲，新国有经济将大量贷款投入到铁路、公路和城建等基础设施领域，而其他领域的投入需求则由于政府的挤出效应而被压缩，这种投资结构对能源和资源消耗大，容易导致经济过热与过剩，影响我国的技术进步和产业结构的战略性调整。从地域上讲，新国有经济侧重投资大中城市而忽视中小城镇及农村，进一步加剧了地区经济的不平衡程度。（4）新国有经济导致地方政府出现偿债风险。投资和消费都很简单，难的是如何把钱还上，目前，新国有经济最主要的支撑是财政和土地，财政具有公共服务的属性，不能仅仅只为新国有经济承担责任，而土地则具有很大的不确定性，一旦经济回调或卖地受阻，地方政府的资金链就会断裂，其隐性财务问题就会显现，偿债风险就会发生。另外，由于借债与偿债存在时间差，上届政府可以寅吃卯粮只借不还，债务问题短时间内很难发现，一旦发现可能已经债台高筑。新旧国有经济都是国有经济，两者没有本质上的区别，旧国有经济所具有的一切风险在新国有经济中同样存在，因此，地方政府债务及其产生的新国有经济存在巨大的漏洞和隐患。
　　四、地方政府债务下新国有经济风险的治理对策
　　地方政府债务不仅具有相应的债务风险，一旦转化为新国有经济以后，还具有国有经济的治理风险。从新旧国有经济的对比中我们发现，新国有经济的大量产生在一定阶段和一定程度上增进了经济繁荣，提高了人们的收入水平，加快了地方经济发展，但同时也面临巨大的风险，如果不及时采取有效的措施防患于未然，新国有经济很可能会重蹈旧国有经济的覆辙，不仅不能推动国民经济的快速发展，反而会成为社会发展的沉重负担和债务危机产生的根源。
　　（ 一 ）明确政府的经济职责和社会职责
　　政府主要职责是社会管理，是为了践行科学发展观和建立和谐社会，而不是发展经济，发展经济只是政府实现社会管理的手段之一，而不是政府职责的全部内容，甚至不是政府职责的主要内容。即使在政府的经济职责上，政府的使命也不是为了推动经济的发展，而是为发展经济创造良好的条件，政府在发展经济的过程中应该扮演“裁判员”的角色，决不能既当裁判员又当运动员，甚至不当裁判员只当运动员。我国资源丰富人民勤劳智慧，具备经济发展的客观条件，只要国民经济有良好的发展环境，只要政府不刻意的加以抑制，经济自然会快速发展，因此，政府在国民经济中原则上应该退出，而不是进入，国有经济成份应该尽量调整、适量退出，决不可随意扩大。
　　（ 二 ）严控地方政府债务总体规模
　　国有经济的重点在于如何经营及如何退出而不是进入，这是我国对国有企业的总体思路，因此，我国应该严格控制地方政府债务的总体规模，将地方政府债务保持在合理的水平。首先，设立新国有经济规模红线，抑制地方政府的过度举债行为。经济建设切忌贪多求快、急于求成，城市化也不是一朝一夕就能实现，如果违背客观规律就会蕴藏巨大风险，在这种情况下，我国应该在总体上控制新国有经济规模，防止地方政府寅吃卯粮、好高骛远和不切实际的“大跃进”，以此同时，要积极对地方政府的现有债务和投资进行梳理和规范，对日后追加部分严加控制，对现金流良好的新国有经济通过引入民营资本而逐步退出；其次，严格控制政府对商业项目的参与和禁止地方财政担保融资。政府只承担公益性项目融资的责任，由政府财政资金偿还的地方融资平台不得从事融资业务，不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台，应该由财政承担的责任应由财政负担，而不能通过国有经济的形成呈现，对于港口、公路等外部性较强的经营性建设领域，要允许发债和鼓励民营资本参与，减少经济发展对新国有经济的依赖；再次，适当调整国家宏观调控政策。国家应对经济危机的刺激政策不能常态化，要尽量减少政府对国民经济的干预，以免新国有经济形成投资饥渴症和国民经济形成政策依赖症。
　　（ 三 ）创新新国有经济的管理体制
　　新国有经济必须进行体制创新才能克服旧国有经济在管理上的漏洞和避免流失。首先，要推行社会化、公开化的管理模式，这是管理新国有经济最简单也是最有效的方法。通过社会化、公开化操作，既能大大降低国有经济的管理成本，又能有效防止国有经济的流失，可谓简单有效、一举多得。从法理上讲，国有经济属于公有制，国民有知情权，新国有经济应该实行阳光运作，而不能由政府操办。新国有经济也不宜由政府组建专门的机构对其进行监督，这样只是左手监督右手，不仅作用十分有限还增加了成本，只有通过社会监督，才能真正有效的保护新国有资产，发挥新国有经济的积极作用。其次，要增强政府债务透明度，政府债务是新国有经济的重要来源之一，只有管好了政府债务才能管好新国有经济，要让公众对政府债务的借、用、还以及每一个细节进行全方位的监管。
　　（ 四 ）改革政绩考核体系
　　我国目前的政绩考核体系中凸显GDP的重要性，而新国有经济对于当地GDP水平有很大的推动作用，在这种考核标准面前，地方官员为了眼前的政绩往往会不惜余力的扩大新国有经济的规模，甚至不惜寅吃卯粮大量举债，这种政绩考核标准既弱化了政府的政治职能，也导致了新国有经济大量产生，与科学发展观和建设和谐社会背道而驰。因此，应该对现有的政绩考核体系进行改革，首先，要改革政绩考核指标体系，中央对地方政府的考核标准中应该增加一些新指标，如负债率，并给出负债率的合理区间，让地方政府把风险控制在最小的范围内；其次，建立科学合理的权重体系，在经济建设方面，不仅要考虑GDP的发展，还要综合衡量创新、收入、分配以及生态等指标。