一、建立综合应急救援队伍的必要性
　　 公共安全是人类生存、发展始终面对的基本问题。我国历来是一个灾害多发的国家，近年来中国自然灾害种类多，分布地域广，发生频率高，损失非常严重。迄今为止，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区，2/3以上的国土面积受到洪涝灾害的威胁，约占国土面积69%的山地、高原区滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。与此同时，我国进入社会转型、经济转轨和矛盾凸显期，随着城市化进程的加快，人口增长、产业聚集、城市扩张给中国城市带来了不同程度的矛盾，能源、交通、电力、化工、卫生等各个领域带来了巨大的压力，安全事故频繁发生，公共安全形势严峻。过去以行业为主体的专业救援队伍已经无法单独完成大规模的突发事件应急救援任务。党的“十七大”提出了“完善应急救援机制”的要求，这是保障我国经济社会科学发展、安全发展的重要战略任务。建立一支反应快速、技术性强、功能多样的综合应急救援队伍是当前我国面对突发事件应急救援亟需解决的问题。
　　 二、湖北、云南两省在应急救援工作中的主要做法与成效
　　 湖北、云南两省，作为灾害较为多发地区，在积极应对严峻的灾害形势、强力推进综合应急救援队伍建设方面，取得了显著的成效。
　　 （一）湖北省应急救援工作的主要做法与成效
　　 湖北省地处华中腹地，地貌多样，灾害较为多发，事故处置和救援工作任务繁重。政府历来十分重视应急救援工作。2010年以全国基层应急救援中部试点为契机，按照“政府主导、消防牵头、多点培育、整体推进”的思路，建立了基层应急救援的“一个平台”、“三种模式”和“五大体系”。
　　 1.全省应急救援指挥调度规范化。省、市、县三级政府均依托各级公安消防部队，充分发挥119通信指挥系统的资源优势，建设应急救援指挥平台。通过“一个平台”建立灾情预警预测机制、统一调度指挥机制、分级分类响应机制，实现与各部门信息的互联互通，完善道路、交通、水源、救援力量、专家人员、保障物资在内的基础信息数据库、灾害事故预案库和“八大类型”重大灾害事故案例库，按照灾害事故类型和等级实行四级响应，增强应对灾害事故的主动性与针对性。
　　 2.应急救援资源整合效益最大化。建立“轮值”、“混编”、“分点”三种县域应急救援模式。轮值执勤模式即“部门派驻、政府补贴、轮流值守”。以赤壁为例，市政府依托消防站建立具有独立法人资格和组织机构代码的应急救援中心，全市10支专业队每周各派4名队员轮流值守，每天保持45人常备执勤力量。分点执勤模式即“分类建队、单位保障、联动响应”。各专业队都是常备执勤力量，有规范的执勤值班场所，实行24小时专人值守，应急救援局（中心）通过网络指挥平台对各队值班、训练、出动情况进行动态管理，遇有应急任务，按照调度程序、力量编成和处置规程进行独立处置或联合处置。该模式将政府应急管理责任合理分解到各部门和单位，队伍管理层级明确，机动性强，提高了处置灾害事故的快速反应能力。混编执勤模式即“社会招聘、政府出资、混合值守”，即将公安消防队员、专业队员和合同制队员混编驻守，形成相对固定的执勤力量，集中管理训练，统一调度指挥。
　　 3.推动基层应急救援工作可持续发展。一是法律制度体系，从省、市、县三级就应急救援队伍建设、训练、管理、联动、保障等方面先后出台相关法规制度，给予强力政策支持。二是应急力量体系，建立以公安消防部队为骨干、多种形式消防队为补充的综合应急力量，建立以职能部门为骨干、相关行业为补充的专业应急力量，建立以民兵预备役为骨干、志愿者为补充的战时动员力量，建立以各类专家为骨干、行业经验丰富人员为补充的辅助决策力量。三是应急装备体系，根据各类灾害事故处置需要，加强应急救援装备建设，不断优化应急救援装备结构。四是应急训练体系，各级政府依托消防现有场地和设施建设训练基地，分批组织各专业队进驻基地接受应急救援系统培训。各级应急救援队分年度、分专业统一制定训练计划，下达训练科目，编制训练规程，政府定期对各专业队组织训练考评，并且结合灾害事故特点，结合各专业队的职责任务，每半年组织开展一次联合实战演练，不断提高协同作战能力。五是应急保障体系，各级政府将应急救援队伍专项经费全部纳入统计财政预算，建立应急救援经费保障长效机制，所有装备、物资实行集装箱式、模块化保障。
　　 （二）云南省应急救援工作的主要做法与成效
　　 云南是一个集边疆、山区、多民族于一体的经济欠发达省份，也是我国自然灾害形势最严峻的省区之一。在公安部“长沙会议”后，云南消防总队依托公安消防总队组建省综合应急救援总队，全省所有州市和129个县（市、区）全部组建了综合应急救援队伍，建成了覆盖全省、上下衔接、反应灵敏、协调联动的应急救援力量体系。其主要做法有：
　　 1.立足“三个依靠”，积极争取政策支持。一是依靠政府主导，省政府高度重视应急救援力量建设，把驻军、武警部队、民政、应急等部门调整为消防安全委员会成员单位，建立联系会议制度和沟通协调机制。把加强消防应急救援能力建设作为各级政府履行社会管理的重要内容，纳入政府目标绩效考核，将其作为政府工程来推进，逐步形成了政府主导、部门支持、协调推进的良好局面。二是依靠规划牵引，省政府将应急体系建设“十二五”规划作为重点专项规划来编制，把消防应急救援能力建设融入经济社会发展大局，对各级各部门落实规划的年度目标、具体任务、工作责任进行了分解细化，形成了完善的责任体系。三是依靠制度规划，把应急救援职责写入《云南省消防条例》，明确了各专项应急部门、单位的职责、任务，同时出台《关于加强全省应急救援队伍建设的意见》，推动各地普遍成立了由政府主要领导负责的综合应急救援队伍领导机构，把综合应急救援队伍纳入了政府应急管理体系，形成政府统一领导、协调联动、规范处置的应急救援工作格局。
　　 2.围绕“三个坚持”，稳步推进队伍建设。一是坚持分步推进，针对云南各地应急体系建设发展不平衡的实情，按照“组建一支队伍、建立一个机构、健全一套运行机制、制定一套指挥流程、出台一份管用文件、举办一次联合实战演练、总结一套建设经验”的“七个一”步骤，分步推进综合应急救援队伍建设，逐一明确了综合应急救援队伍建设标准和完成时限，并及时召开现场会、推进会。二是坚持因情施策，针对各地经济社会条件和灾害类型差异大的实情，摸索出3种建队模式：资源整合型、中心指挥型、常设机构型，形成了省有机动力量、州（市）有专业力量、县（市、区）有综合力量的救援力量格局。三是把提升综合应急救援队伍实战能力作为队伍建设的关键，着眼灾害救援的专业化要求，不断深化执勤训练改革，采取轮值轮训勤务模式，推行“演练日”制度，对各类专业救援人员进行不少于15天的业务培训，并把农村、社区志愿者队伍纳入了联勤联训体系，使联动力量延伸到了村寨。




　　 3.强化“三个保障”，全力确保健康发展。一是强化财力保障，把综合应急救援队伍经费保障纳入政府目标责任状，通过层层签订责任状并将考核奖惩纳入省委、省政府集中检查考核评比内容，推动建立健全了综合应急救援队伍公共财政保障机制。二是强化装备保障，按照综合应急救援队伍装备配备标准，云南总队与省财政厅多次沟通协调，联合报请省政府批准实施了加强灭火和应急救援装备建设三年投资计划，推动省、州、县三级，按照必须必配、急需急配原则，投入大手笔加强应急救援装备建设，同时各地与企业签订装备保障协议，将应急装备、维修人员捆绑征调，储备了一大批救援装备和物资，更加符合实战需要。三是强化通信保障，省综合应急救援总队与通信运营企业合作建设全省应急救援通信指挥光缆网，建成纵向贯通各级、横向高度互联互通的跨部门、跨区域应急通信指挥平台。
　　 （三）湖北与云南省应急救援工作对我们的启示
　　 1.政府主导作用的发挥是综合应急救援队伍建设的组织基础。应急救援队伍建设是一项浩大的社会工程。党委、政府对应急救援队伍建设的重视程度，直接影响到应急救援队伍建设的成效。一是要汇报到位，争取重视。湖北、云南紧紧抓住新《消防法》出台的有利时机，主动多次向各级党委、政府主要领导专题汇报，使党委、政府领导充分认识到加强综合应急救援队伍建设的重要意义。二是要参谋到位，呈好方案。综合应急救援队伍建设工作得以顺利进行，湖北、云南均做了充分的准备，及时向省政府呈报详实的方案，从而推动政府在全省率先出台政策法规、实施办法。三是要跟踪到位，狠抓落实。加强汇报交流，使地方党政领导的思路和决策很快得以落实，在极短的时间内作出部署。
　　 2.部门协同融入发展是综合应急救援队伍建设的关键所在。综合应急救援队伍建设的特点和优势在“综合”，但难点也在“综合”。“综合”涉及到不同系统和层面间的合作，需要政府行政组织内部的配合，也需要行政部门与社会单位甚至纯社会单位之间的协作。一是要明确职责和责任，严格落实综合应急救援队伍编制问题，要推动政府建立规范应急救援队伍建设的分工和问责机制，明确各级各部门的职责任务。二是要充分发挥应急委、应急办的领导作用，如云南省推动政府州长、县（市）长担任应急指挥中心指挥长，构筑了政府“大应急”的框架。三是要主动协调开展工作，消防在与各部门的沟通互动中塑造以公共利益为目标的组织文化，争取得到政府各部门的积极配合。实践发现，对应急管理而言，要实现优质化的管理目标，需要建立起有效的跨部门协同机制，形成一套能够共担风险的体制和机制，同时要建立有效的政策和弹性化的组织结构以应对合作产生的风险。
　　 3.建立机制着眼长效是综合应急救援队伍建设的重要保障。能否建立长效的运行机制事关综合应急救援建设工作的成效，直接影响着应急救援队伍建设工作的生命力。一是先要出台规范性文件，就以公安消防部队为依托组建综合应急救援队伍的力量组成、职责任务、工作程序和综合保障等问题作出具体规定。二是建立监督制约机制，将综合应急救援的相关制度纳入地方立法，将综合性应急救援队伍建设的内容纳入地方消防工作条例，并可以通过人大和政协的力量来监督政府执行应急管理的职能。三是建立经费保障机制，对综合应急救援体系建设从常态应急救援工作保障和战时应急救援保障两大方向建立一系列制度和规定，努力将综合应急救援队伍经费保障纳入政府财政预算，推动建立健全综合应急救援队伍公共财政保障机制。
　　 三、区县级综合应急救援队伍建设的不足
　　 目前，全国各地的公共应急抢险救援力量主要有公安消防、武警、解放军、预备役民兵；专业应急救援力量主要有交通、环卫、电力、供水、供气、医疗救护、铁路、地震等十几种救援力量；企业和社会救援力量主要是各大中型企业专兼职救援队伍和社会志愿者。
　　 （一）制度体系未能适应城市发展
　　 虽然近年来大力推进应急救援体系建设，各地政府部门建立专门机构负责统一协调和管理。但应急反应和紧急救援实行的还是一种“分而治之”的行业垂直领导体系。主要体现在以下几个方面：一是条块分割缺乏整体合力。多支职能单一的应急救援力量并存，互不隶属，客观上造成遇险求助不便、接警出动迟缓、联动响应滞后、合成指挥不力等。二是多头重复投入缺乏成本观念，浪费严重。三是职能单一缺乏常备主力，没有一支政府直接指挥下、能妥善处置各种事故灾害的常规、常备、综合性应急救援力量。
　　 （二）应急管理薄弱，应急反应迟缓
　　 由于规章制度不完善，体系机制不同，各部门未能做到24小时日常值班制度，直接影响突发事故现场快速处置。例如，在北京市海淀区“4.8”三元绿荷奶牛养殖中心西郊二厂草料库房、“5.8”天下城市场等几起火灾事故中，应急救援现场指挥部都要求铲车、挖掘机、洒水车及早到场协助处置，但均未能做到快速反应、及时到场，延误灭火作战总攻时机。
　　 （三）装备量少质差，处置能力不强
　　 从部队角度考虑，虽然各地区专业灾害事故处置队伍快速发展，如北京市海淀区综合应急救援支队组建了7个应对高层、地下、化工、水上、山岳、地震、交通等灾害事故的专业救援队伍。但是，部队处置特种灾害的能力和素质亟待提高。尤其是专业救援装备配备相对薄弱，大功率排烟、破拆、照明装备、高喷车辆装备、冲锋舟、个人潜水装备、氧气呼吸器等装备配备不足。
　　 从地方角度考虑，虽然部分地区已形成了以政府专兼职消防队伍为主的乡镇消防力量，但是水平参差不齐，重形式轻内容、重建设轻管理，且呈现点多分散的局面。部分企业专职消防队伍受企业体制、经费保障等条件的制约，生存和发展环境比较恶劣、人员青黄不接、装备配备缺乏、处置能力不强，无法有效控制与消除灾害事故。
　　 （四）战术创新跟不上抢险救援的要求
　　 高层建筑、地下工程、石油化工企业、公众聚集场所大量涌现，各种新材料、新工艺、新能源、新技术广泛开发利用，火灾、爆炸等灾害事故的几率大大增加、处置难度也越来越大。同时，国际形势日益严峻，防范和有效地处置暴力恐怖事件已成为各国一项共同的紧迫任务。目前在处置以上灾害事故的战术研究上还比较滞后，能否适应抢险救援的现实要求还需经过实践的考验推敲。
　　 （五）经费不足，影响各项工作的开展
　　 虽然国家已从法律上规定了各级地方政府的相对责任，但由于对消防的投入没有一个明确的标准，加之地区经济的差异，消防装备器材发展并不平衡，在实际的运作中并没有将消防经费真正地落实到位，会直接导致之后工作难以开展。
　　 四、加强综合应急救援队伍建设的几点建议
　　 （一）加强规章制度建设
　　 区县政府本着坚持专业化与社会化相结合，着力提高基层应急队伍的应急能力和社会参与程度，落实各专项应急部门相关责任，出台规章制度来确保应急救援队伍建设、训练、管理、联动、保障等工作的落实。要从打基础、谋长远的角度出发，以规章制度为支撑，以力量、装备为重点，以训练、保障为基础，切实将各部门融入到综合应急救援工作当中，作为一项党委工程、民生工程来抓。逐步加强和完善基层应急队伍建设，形成规模适度、管理规范的基层应急队伍体系的工作原则，寻找一条适合区县应急救援队伍建设可持续发展之路。
　　 （二）加强统一指挥，优化队伍结构，完善联动体系
　　 首先，依托应急救援指挥中心，实现政府之间、职能部门之间的横向和纵向网格式互通平台，将各应急组成力量统一纳入应急指挥体系，实现信息和资源共享，各应急救援队伍实行24小时专人值班。完善应急指挥网络和专家决策咨询机制，建立预案等级响应制度，明确各级灾害力量编成。
　　 其次，各地区县级专项应急救援队伍分阶段、分批次实现“七有”，即：有固定执勤场所、有专业训练设施、有相关规章制度、有动态名册档案、有配套经费保障、有完善处置预案、有专业救援装备等，建议在区应急救援指挥中心设立各指挥部专有席位，由单位出人、政府出资，实行专业化指挥调度，并由消防支队进行人员日常管理培训。
　　 （三）落实经费、加强器材装备配备，积极促进应急救援队伍正规稳定发展
　　 政府出台一系列硬性保障措施，落实应急管理工作专项经费，将应急救援工作经费纳入财政预算，并逐年实现递增。通过设立应急救援工作专项基金等形式，积极拓宽应急救援工作经费渠道。可以实行队员定期体检和专家特殊津贴制度；落实应急救援人员的医疗、工伤、抚恤等制度；出台应急装备建设规划，按照《综合应急救援队伍装备配备标准》，分年度配齐应急救援车辆和装备器材；出台《专业应急救援队伍建设标准》，各职能部门按照政府补贴、对口支援和单位自筹等方式，限时完成人员、车辆、装备和执勤点建设任务。各专业救援队的建设实行对口负责，由本级财政和上级对口部门经费保障为主；政府专职应急救援队伍和志愿者建设由本级财政负责；各企业事业单位专职原则上由本单位自筹经费解决。