改革开放以来，特别是近十年，我国的高等教育取得了跨越式的发展，高等教育由精英教育步入了大众化教育发展阶段。高等教育的迅速发展与国家的投入不足矛盾日益显现，高等学校只有通过收取学费来弥补教育经费的短缺。但是缴费上学对低收入特别是农村低收入家庭来说是一笔巨大的费用，许多家庭无法供子女上大学。为了解决上大学难的问题，国家从1999年6月出台国家助学贷款制度并开始试点，到2000年9月在全国推广，国家助学贷款制度不断完善，体现出逐步放松贷款条件，扩大贷款范围的趋向。现行国家助学贷款制度设计的基本思路是：利用银行体系和金融手段以达到资助经济困难学生完成学业的目的，并通过创造“政府安排贴息，商业银行承担借贷运作，高校负责学生资料初审，教育管理部门进行协调的分工制度”,保证助学贷款业务的顺利开展。
　　 对于许多家庭经济困难的大学生而言，国家助学贷款是他们完成高等教育的希望。正如温家宝总理在十届全国人大五次会议所作政府工作报告中指出的:“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展的战略地位，加快各级各类教育发展。”保证每一个学子不因贫困而无法进入大学校园，无疑是促进教育发展、推进教育公平的重要环节。几年来，在中央、地方有关部门和各高校的共同努力下，这项工作取得了巨大实效，约有1/2的家庭经济困难学生利用国家助学贷款完成学业。但是，国家助学贷款仍然存在许多的问题影响着可持续发展。
　　 一、目前国家助学贷款存在的问题
　　 （一）商业银行国家助学贷款市场失灵
　　 始于1999年的国家助学贷款，资助了数百万寒门学子，却也受困于商业银行惜贷的尴尬。商业银行与一般工商企业一样，是以盈利为目的的企业。它也具有从事业务经营所需要的自有资本，依法经营，照章纳税，自负盈亏，与其他企业一样，以利润为目标。经办银行参与国家助学贷款的积极性不高，根本原因在于成本过高和风险防范措施的缺失。贷款人数多金额少，一个学校有几百几千学生贷款，但就为了这些学生可能就要派驻一个客户经理或者服务人员，营业成本非常高，额度不大，但是工作量非常大，管理成本过高，银行没有积极性。并且我国目前尚未建立成熟的个人信用体系，学生毕业以后流动性比较大，经办银行缺乏有效的贷款跟踪管理手段，大学毕业生的还款违约率远高于商业银行的其他个人消费贷款群体。2002年，第一批申请贷款的部分学生进入还贷期，贷款风险也首次凸显。2003年，助学贷款开始进入首批还贷高峰，全国借贷学生平均违约率接近20%,西部一所大学因违约率高达50%，因此成了第一所被银行叫停贷款的高校。2003年，高校被停发助学贷款成为全国性的普遍现象。还款风险令经办银行对国家助学贷款望而却步，市场引导作用失灵。
　　 （二）政府政策性目标与银行的商业化经营相冲突
　　 1.政府的政策性目标。国家助学贷款是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，党中央、国务院为实施科教兴国战略，加速人才培养，利用金融手段支持高等教育体制的深化改革，促进我国教育事业发展的重要举措。国家助学贷款帮助学生树立了自立自强观念，鞭策学生勤奋学习、努力上进，有力地推动了高等学校学生素质教育的改革，为贫困公民获得公平、公正的教育机会提供了社会保障机制，它促进了教育机会均等，消除或减轻经济困难对不利群体学生在入学影响，帮助他们支付在校期间的学费、住宿费和日常生活费。其根本出发点就是，实行科教兴国，让经济困难的学生能够上大学。
　　 为了克服银行助学贷款“惜贷”现象，政府有关部门积极采取措施，完善贷款制度，鼓励银行扩大贷款。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，建立了国家助学贷款风险补偿机制，试图从建立机制层面上去解决助学贷款难题。根据补偿机制，由财政和普通高校各出一半作为国家助学贷款风险补偿专项资金，各级国家助学贷款管理中心在确认经办银行年度贷款实际发放额后，将风险补偿资金统一支付给经办银行，从而形成了“集政策、福利、教育和金融为一体”，以“政策性为目标，商业化运作”的国家助学贷款模式。但是风险补偿金很难补偿由于贷后管理的艰难存在的风险，并且银行、借款人、高校的风险责任不清，风险有加大的趋势。
　　 2.商业化经营追求利润最大化。企业是以利润最大化为目标的，尽管政府补贴风险金为14%，但在银行方面认为这一比例的保证金不能补偿银行的贷款风险，所以银行出台诸多的限贷措施。
　　 一是比例限贷。2003年8月，中国人民银行推出“双20标准”，即对违约率达到20％且违约人数达到20％的高校，经办银行可以停发贷款。按当年在校总人数的20％定贷款额度，目前家庭经济困难学生的比例超过20%，特别是西部的一些高校达到30%以上，贷款额度不能满足学生的贷款需求。并且贷款要求学生附成绩单，有一门挂科不能贷款。家庭困难学生本来学习困难，不能按时贷款更是雪上加霜，使家庭经济困难学生的学习生活恶性循环，学习成绩更难以保证。
　　 二是办理贷款附带条件。有的银行要求办理国家助学贷款的同时要求高校把单位的银行账户，职工的结算账户同时设在贷款银行，否则不办理贷款，为能给学生顺利办理贷款，尽管高校不情愿，也只能无奈之举。
　　 三是业务人员少，收贷管理不规范。由于高校由省教育管理部门统一招标,有的省集中在一个中标的银行，由于办理贷款的时间非常集中，银行代理高校的贷款任务繁重，人员没有增加，不能及时完成贷款审核业务。同时为了减少成本开支，许多业务人员是聘请高校的在校学生，业务不熟练，收贷手续也不规范，出现高校报送的贷款资料丢失或甲校的资料放到了乙校；不能及时放款，贷款资料的审批不能按规定的时间内完成，经常是学期初办理贷款，学期结束前才能放款。
　　 （三）高校担负银行的经营风险
　　 1.高校为学生违约买单。根据国务院颁发的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（国办发〔2004〕51号）规定：建立国家助学贷款风险补偿机制。考虑到国家助学贷款特点和我国的具体国情，为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，按照“风险分担”原则，建立国家助学贷款风险补偿机制。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%。根据人民银行的有关规定风险补偿金一般为14%，但在招标时银行普遍认为14%的助学贷款风险金比例太低， 2004年9月，在某省高校国家助学贷款业务招标开标仪式上，11家收到招标邀请书的银行仅5家到会，最后只有3家银行进行了投标。在参与竞标的3家银行中，有两家银行给出的风险补偿金比例为30%，另外一家银行给出的比例为50%。而法定的风险补偿比例仅为15%，银行提出的比例过高，令省财政和高校难以接受，同时各竞标银行对高校提出了许多“附加条件”，国家助学贷款业务招标在河南以“流标”而告终。并且风险金有的没有与违约率挂钩，违约率为零，风险金照付。如果高校的学年贷款金额是1000万元，就要支付75万元的风险金，加上没有收取的学费减少的资金，高校承担的资金压力非常大。




　　 2.高校分担了银行的大量工作。国家助学贷款工作是高校资助工作的主要工作之一，高校设置机构，配备专职人员与银行联系，从收集资料到审核，担负着大量的工作，助学贷款的贷后管理更是需要人力和资金。
　　 （四）无担保贷款监护人成旁观者
　　 根据国家助学贷款有关规定，学生贷款无须家长担保，学校辅导员和资助中心的人员成为贷款推荐人并承担了贷后管理责任，家庭监护人没有任何的法律责任。学生毕业后高校已经没有管理学生的责任，贷后管理完全落到了高校。贷款毕业生有意或无意违约时，由于学生通讯地址的变动，学校联系学生比较困难。有的高校贷后管理联系到学生的家庭时，家长表示不知道或不配合的态度，银行也感到联系监护人困难，监护人成了助学贷款的旁观者。
　　 二、构建助学信用新体系
　　 国家助学贷款的性质决定了其发放主体的特殊性。如何使政策性目标与银行商业化经营有效结合，实际上是政府部门的管理职能与银行的经营目标紧密结合，尽可能扩大供应市场，有效防止风险，使助学贷款信贷品种可持续发展。完全由政府承担风险将带来不堪设想的后果，政府为此付出严重的代价不仅仅是经济上的。针对国家助学贷款出现的问题，我们认为：构建政府行为与市场行为相并存的国家助学信用体系是解决问题的途径。
　　 （一）生源地信用贷款
　　 1.生源地信用助学贷款的含义。根据教育部的有关文件精神，生源地信用助学贷款是指学生向家庭所在地的农村信用社、银行等金融机构出具家庭经济困难证明、入学通知书等材料，申请办理的无需担保或抵押的助学贷款，生源地贷款为信用贷款，学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任。
　　 2.生源地助学贷款的对象：考入国家批准的普通本科高校，高等职业学校和中等职业学校，包括民办高校和独立学院，在校的学生和新录取的学生都可以作为借款人来申请生源地助学贷款。
　　 3.生源地信用助学贷款的特点。
　　 第一是风险补偿金全部由财政承担。
　　 第二是延长了还款的期限，按全日制本专科学制加10年，最长不超过14年（比国家助学贷款延长了四年）。
　　 第三是增加了学生家长共同借款，共同承担还款责任。
　　 第四是各司其职、各负其责、共同合作。试点地区由国家开发银行负责提供贷款的资金，由其他金融机构，受国家开发银行的委托，负责资金的结算管理，由县级资助管理机构负责贫困学生的认定、审查，协助贷后的管理和催款工作。普通高中配合行政管理机构对贷款学生的经济困难进行调查、认定、统计等工作。
　　 第五是增强信用助学贷款效果。一方面能及时解决家庭经济困难学生上大学的经费问题，由于是生源地贷款，大学新生入学前就可以凭家庭经济困难证明、入学通知书到所在地的办理助学贷款，比到校后再办理较快。目前，除极少数省份外，都开展了生源地信用助学贷款业务。
　　 4.生源地贷款的风险规避。生源地贷款有效解决了国家助学贷款的贷款人、监护人、高校、政府之间的关系。通过行政管理协助贷后管理，增强风险管理有效性。生源地比较容易了解学生毕业后的信息变化情况根据资料，并且学生家长（监护人）作为共同的借款人，有责任对借款负责。
　　 5.生源地贷款对高校的影响。实行生源地贷款减轻高校担负的学生贷款任务和风险压力。生源地贷款在全国推广，高校将在入学时收到学生的学费，贷后管理侧重于诚信教育，有关的信息管理工作主要在县一级的学生资助管理中心，减少了高校贷后管理的工作量，并且减少了风险金的支出。
　　 （二）生源地贷款亟需解决的问题
　　 1.国家尽快出台生源地信用助学贷款管理办法，办法的内容包括：贷款的性质和条件、贷款有关政策、贷款银行的确定、贷款结算管理；贷款行、政府管理部门、结算金融部门以及高校的工作职责。
　　 2.建立相应的考核奖励机制。目前县级建立学生资助管理中心的积极性不高，没有强硬的措施，生源地贷款不可能落实。学生资助管理中心设置在教育局，此项工作需要有专人管理，作为教育局经常性工作之一，要明确工作目标，考核指标和建立奖惩机制。划拨专款使资助管理工作正常运转，并利用风险补偿金转为奖励资金与贷款银行共同控制贷款风险。
　　 3.建立相应的管理机构。按生源地的隶属行政管理要求，建立县级资助管理中心，由教育管理部门管理，专门负责收集整理、汇总高中毕业学生家庭经济状况、生源地信用贷款需求信息、联系对家庭经济困难学生档案进行核实、初审生源地贷款资料。接受高等学校、生源地信用贷款和国家助学贷款经办银行的委托，建立与贷款学生家庭的联系制度，跟踪贷款学生的信息变化，与高校共同协助贷款银行及时掌握贷款学生的信息情况。
　　 4.做好生源地贷款的宣传工作。生源地贷款包括其他的资助政策的宣传工作应在高中阶段进行，让家庭经济困难学生在高中阶段就知道家庭经济困难可以通过助学贷款上学，上学后可以通过助学金、勤工助学解决生活费问题，全国统一的资助政策宣传，家喻户晓，并把生源地贷款的办理地点、办理有关程序及所需要的资料作为毕业班的重点宣传内容，使学生入大学前了解如何办理助学贷款。当地学生资助管理中心联系贷款银行每年安排统一的时间到高中指导填写资料，尽可能方便贷款人办理手续。
　　 （二）国家助学贷款
　　 我国目前普遍实行的国家助学贷款应与生源地贷款的衔接，作为助学贷款的补充。
　　 1.国家助学贷款的对象。不能办理或不便办理生源地贷款的普通本科高校，高等职业学校和中等职业学校，包括民办高校和独立学院学生。
　　 2.国家助学贷款应与生源地贷款的衔接。实行生源地贷款后，新生入学凭入学通知书和家庭经济困难证明申请贷款；在校的学生凭所在学校的缴费通知书和家庭经济困难证明可以申请生源地贷款，也可以在高校申请国家助学贷款。教育管理部门同时做好信息的沟通，建立高校学生贷款信息网，收集全国高校已贷款学生信息，各地学生资助中心审批贷款时首先通过学生贷款信息网审查是否已经获得贷款，贷款银行也可以通过征信系统审查，已获国家助学贷款的不能申请生源地信用贷款，反之亦然，以保证助学贷款的一次性。
　　 3.利用利息调节引导生源地贷款。在全面实行生源地贷款的同时，贷款政策规定利率略有不同，高校办理的国家助学贷款利率比生源地贷款利率稍微高一些，主要从贷后管理成本和风险性来考虑，引导以生源地贷款为主。
　　 （三）个人消费贷款
　　 1.消费贷款含义：个人消费贷款是指我行向个人客户发放的有指定消费用途的人民币贷款业务，用途主要有个人住房、汽车、一般助学贷款等消费性个人贷款。
　　 2.制度设置适用对象的贷款条件。
　　 A.符合生源地贷款条件，在中国境内有固定住所、具有有效身份证明的中国国籍的自然人。
　　 B.借款人、监护人具有稳定的职业和经济收入，能保证按期偿还贷款本息。
　　 C.能提供银行认可的有效担保措施。
　　 D.贷款用途符合指定的范围。
　　 3.个人消费贷款的办理程序为：借款人申请→贷款调查→审查、审批→签订借款合同→办理保险、担保手续→贷款发放→贷款偿还。
　　 个人消费贷款的特点是比较灵活、便捷，但需要担保。政府可考虑将风险金制度运用到用于助学的个人消费贷款中。