2004年8月，国务院机关事务管理局和中央国家机关政府采购中心（以下简称采购中心）联合开展的二级预算单位政府集中采购培训工作，以及国防科工委连续转发的委办财[2004]86、90、92号三个文件，预示着委属二级预算单位政府集中采购工作进入了一个实质性、全新的阶段。
经济活动中涉及的两个最基本、最简单而又最关键的环节就是“开源”和“节流”。目前在不能有效地“开源”，促进财力大幅提高的情况下，“节流”就变得意义重大，关于这一点，全民都在大力弘扬积极提倡，例如近期关于奥运建设的“瘦身”计划等，正是有效“节流”资金的重要体现。这不仅是国家宏观经济发展的需要，而且关系到各个基层单位发挥有效运用资金的能力，而政府集中采购工作本身，即是通过规模效益，实现资金“节流”的一种重要手段。近几年来，委属各所高校都曾经在不同范围内，在不同程度上就集中采购工作进行了有益的尝试，取得了一定的效果，积累了宝贵的经验。但就国防科工委此次关于政府集中采购工作的要求和布置来看，政府集中采购工作与以往各单位所开展的部门采购，不论从立法、组织机构、操作实践等方面都有着很大的不同，在一定程度上是存在着“本质的差别”，如何正确理解和认识政府采购工作，并将此项工作顺利向前推进，是现时摆在我们面前的一项重要工作内容。
下面将就政府采购中的《政府采购法》、组织机构、操作流程、采购实施四个方面的内容进行重点阐述。
1、《政府采购法》
1．1 背景
宏观上讲，政府采购是以政府为主体的、为满足社会公共需要而进行的采购行为和活动。为了保证政府采购行为的顺利进行，必须建立相应规范化的政府采购制度，于是国家立法机构和相关管理部门，为规范政府采购行为而制定了一系列的制度。
政府采购制度因各国法律制度、政治制度的不同有所差异。政府采购制度最早形成与18世纪后期到19世纪初期的西方自由资本主义国家，至今已有200多年的历史。英国、美国、德国等西方国家起步最早，特别是二战以后，各个国家都认识到招标采购对优化采购意义重大，因而纷纷通过法律的形式对政府采购实施强制管理。目前，大多数国家都已建立了符合自身情况的政府采购制度，尤以美国成为目前世界上政府采购制度最完善的国家。此外，上世纪80年代前后，世贸组织以及联合国国际贸易法委员会等机构又赋予了政府采购地区性和国际性的规定，使得政府采购走向国际轨道。
我国的政府采购制度建设起步较晚，早期尝试主要源于一些地方财政部门。1999年，财政部颁布了《中华人民共和国政府采购暂行条例》，在随后的几年内，政府采购在理论探讨、制度建设、工作实践等方面都有了大幅度发展，采购资金连年曾翻倍增长趋势，仅2002年一年，政府采购计划金额突破1000亿元，而节约的资金规模都保持在10％以上。
1．2 《政府采购法》相关内容
《政府采购法》于2002年6月29日第九届全国人大常务委员会通过，自2003年1月1日起施行。《中华人民共和国政府采购法》的颁布实施，是我国政府采购制度建设的一个重要里程碑，标志着我国政府采购朝向法制化、制度化的轨道迈进。
《政府采购法》中所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
其中，财政性资金由财政预算资金和预算外资金组成。财政预算资金是指国家财政以各种形式划拨的资金；预算外资金是指单位通过各种行政事业性收费、政府采购性资金、政府间捐赠资金等获得的收入，不包括单位各种其他事业收入。但既有财政性资金又有部门其他资金的配套采购项目，或者有财政拨款或财政补助收入的事业单位和社会团体，也要实行政府采购制度。自收自支单位及完全实行企业化管理的单位，可以不实行政府采购制度。
在采购形式上，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。其中，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。纳入集中采购目率的政府采购项目，应当实行集中采购。
在与其他法律的适配方面，《政府采购法》规定政府采购工程进行招标投标的，适用招投标法。政府采购合同适用合同法。
政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，即当事人，包括采购人、供应商和采购代理机构等。集中采购机构为采购代理机构，机构性质是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。
政府采购方式从技术层面来讲，具体包括一下几种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照各自职责分工，加强对政府采购活动的监督。审计机关、监察机关应当对政府采购进行审计监督，对参与采购活动的国家机关、公务员、及其他人员实施监察。对于违反规定，甚至构成犯罪的，依法予以处分，并追究刑事责任。
1．3 《政府采购法》立法指导思想和意义
政府采购是使用政府财政资金实施采购，体现社会公共性，使传统的采购行为成为“阳光下的交易”, 是财政支出改革的一项重要内容。因此，政府采购应体现四点原则：公开透明、公平竞争、公开平等、诚实信用。通过这些原则，政府采购不仅能够节约资金，提高采购效率，而且从国家大政方针方面，能够贯彻政府的政策意图，发挥政府调节市场的能力，规范市场，支持民族工业发展，促进环保，保护公共环境，促进社会主义市场经济的发展，与国际市场惯例接轨；从加强政府职能建设方面，由于实行集中采购，更加方便政府监督力度，促进廉政建设，同时，由于统一配置，方便维护，将会促进国有资产管理，使之与国有资产管理相辅相成。
总体上讲，政府采购制度的建立，特别是配合国库集中支付制度，将使得政府采购从以下几个方面产生重大变化：政府单一的货币供给方式将发生重要变化；由分散采购、分散管理转变为适当集中采购、集中管理；由零星采购转变为批量、规模采购；由狭窄范围的采购转变为广泛范围的采购；由“一”对“一”的简单采购转变为“一”对“众”的竞争采购；由私下采购转变为公开、公平、透明的采购；由外行采购转变为内行采购、专家采购；由无序的采购转变为按法定程序和方式进行的采购。
2 政府采购组织机构
建立完善的组织机构及职能是实现政府采购制度的重要依托和保证。这里所讲的组织机构，是一种自顶向下、层次化的组织结构关系，构成了政府采购的主体，以对应与供应商之间进行的政府采购行为。同时，与过去的部门采购相比，政府采购在组织机构上管理职能和执行职能相分离，机构分别设立，使政府采购机构更加科学、更加行之有效。
2．1 组织机构设立
财政部
财政部是国家财税收支的最高机构，因此，也是中央单位政府采购的最高监督管理部门。财政部履行全面的监督管理职责，包括依法制定政府采购政策和管理制度，编制支付采购预算和计划；拟定中央单位政府集中采购目录、部门集中采购项目、采购限额标准和公开招标数额标准等。国务院其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。
中央国家机关政府采购中心（简称采购中心）
采购中心是政府集中采购的代理机构，也是政府采购的直接执行机构，负责各项政府采购活动的组织和实施。采购中心于2003年1月10日成立，机构性质为全额预算事业单位，实行公务员管理，下设：办公室、综合处、采购一处、采购二处、采购三处。行使政府职能，开展调查研究，加强制度建设，完善采购规范，加强与各部门的沟通，配合开展采购工作。其主要职责是接受中央单位委托，组织实施政府集中采购目录中的项目采购；直接组织招标活动；负责各部门及二级单位集中采购业务人员培训；接受委托代理其他政府采购项目的采购；负责对供应商库的建立和管理工作；负责政府采购统计和信息发布工作。
中央单位
中央单位是执行政府采购的主体，对于采购中心及二级预算单位来讲，起着承上启下的作用。中央单位作为二级单位的主管部门，主要负责执行由采购中心授权的部门采购，制定本部门、本系统的政府采购实施办法和实施计划，协作、统一组织集中采购项目，向财政部、采购中心等部门报送本部门的政府采购审批、执行及统计报表等。
二级预算单位
二级预算单位及基层预算单位是政府采购的最底层组织机构，也是政府采购的直接用户。基本职责是按规定编制政府采购预算及计划并上报主管部门，严格执行政府采购相关工作等。
不论哪一级的组织机构，新的政府采购实施办法中重点突出了财政或财务部门在政府采购中所起的作用，要求中央单位一级必须是主管财务（资金）的管理机构直接带头并参与政府采购过程，与此相适应，各个二级单位的财务机构也将责无旁贷的担负起本单位政府采购工作。因此，以财务部门为主线，设备、资产等部门相配合的模式将是本次政府采购工作的主流。只有这样，充分认识并实践财务机构在政府采购中的主导地位，才能真正地发挥政府采购“节流”资金的作用。
2．2 政府采购与部门采购的区别
在政府采购的各层组织关系中，采购中心担当着重要的角色，衔接着财政部、中央单位及二级单位的政府采购行为。并且从采购资金规模上，未来以采购中心为主的政府集中采购将占据相当大的比例。同以前的部门采购相比，这种采购模式有着很大地不同，因此需要对采购中心有一个正确的认识：
1、部门采购中部门是直接用户，在采购过程中与供应商是甲、乙方的关系；政府采购中，采购中心受托为各级部门执行采购任务，身份独立，更能体现采购的公平性；
2、传统的部门采购的各个环节容易受到各级领导、关系的影响而显失公平，政府采购中，采购中心依法执行采购，受此影响很小；
3、采购中心不等同于社会中介机构等以营利为目的的企业行为，，属于非营利事业法人，目前运行费用完全来自财政拨款，因此在本质上上代表着政府及中央单位，依法行使政府采购的权力和义务。
3、政府采购工作规程
从政府采购的工作流程上，大致有如下几个环节：
 编制目录，确定政府采购范围
由财政部及采购中心制定当年政府采购目录，目录中包括信息类、服务类、工程类的采购项目。凡是纳入采购目录的必须执行政府采购，目录以外的，各部门按有关规定自行组织采购，也可以委托采购中心
 编制政府采购预算
各部门编制本级及二级预算单位的政府集中采购预算，列明采购项目及资金预算，并按照预算管理权限汇总上报财政部审核
 制定政府采购计划
财政部依据批复的部门预算，汇总编制各部门当年政府采购计划，下达给各部门执行，并抄送到中央国家机关政府采购中心
 确定政府采购方式
根据不同的采购类别，确定相应的政府采购方式。
 组织实施采购
各部门与采购中心签订委托代理协议，采购中心根据财政部及各部门保送的采购计划，组织实施采购
履行合同、组织验收
当事人应按照合同规定履行各自的权利和义务；采购中心会同质检部门等对采购货物组织验收。
支付采购资金
属于财政直接支付资金的才有项目，填报采购资金支付申请书并报财政部，财政部审核无误后，按合同约定将资金支付给供应商；不属于财政直接支付的，由采购部门按现行资金管理渠道和合同规定付款
4、 政府采购实施执行
目前实施的政府采购范围分为三大类：信息类、货物服务类、工程项目类，这三大类的采购在业务上分别隶属于采购中心的采购一处、采购二处、采购三处。其中，信息类产品包括计算机、打印机、传真机、扫描仪、电话机、投影仪、复印机、显示器等；货物类产品包括汽车、空调、办公用品、办公家具的集中采购，服务类包括汽车维修、保险、加油、统一印刷、会议服务等；工程项目类采购包括基本建设、工程装修、建立、勘查、设计以及建筑设备、建筑材料等的集中采购。每年的政府采购目录是对实施政府采购范围、内容、限额指导性、规定性的界定，由采购中心定期发布，用户可在中国政府采购网www.ccgp.gov.cn和中央国家机关政府采购网www.zyzfcg.ggj.gov.cn上查询。
根据采购的资金规模、采购物品的性质，政府采购从总体上分为集中采购和分散采购两种形式。而就以采购中心负责执行的政府采购主要是集中采购，具体又分为公开招标、协议供货、定点采购等几种形式。
4．1 公开招标
公开招标是采购中心在汇总了各个部门、各类货品的采购需求和计划后，统一组织实施的政府采购行为。当各个部门的采购资金、打包数量超过规定的数额后，必须经由采购中心执行政府采购程序。公开招标的要求按照《招投标法》、《合同法》及财政部、采购中心规定的程序进行。
中央单位在采购目录范围以内的项目，事先需要与采购中心签订委托代理协议，明确委托的事项、双方的权利和义务。具体的协议可以是按照当次采购的项目签订，也可以按年度签订全年一揽子协议。例如对于公务车采购，存在着各个单位的采购数量较少、品牌不同、配置不定、价格不等等因素，很难进行明确数量的公开招标，因此适于采用签署一揽子协议的方式，用户单位采购由采购中心通过公开招标确定的品牌，这样，不仅节约资金、而且在购车环节上，也提供了很大的便利之处。
4．2 协议供货
协议供货是公开招标的一种特殊形式。公开招标是在确定数量、确定预算下的招标，而协议供货是在没有数量、没有预算的情况下预先签订供货协议，发生在用户采购行为之前的“空标”， 是采购中心通过公开招标确定相关品牌的供应商的主要手段之一。
协议供货适用于用户单位小批量的、应急、零散的产品项目采购。同公开招标相比，协议供货的资金节约数量较小。当采购金额和数量达到一定批量和规模时，不得采用协议供货方式，也不能化整为零，必须实行公开招标。
协议供货通常是采购中心根据公开招标的规程，将供应商同一指标、同一性能的产品按价格高低排队，再按30％－40％的比例将价高品牌淘汰掉，剩余的供应商将赢得协议供货的资格。凡经协议供货确定的供应商及网点、产品、参考价格等，由采购中心通过网站发布。
凡是协议供货类产品，用户单位在采购时不再需要经过采购中心，只要上网查询相关产品和供应商即可。一旦确定下来要选购的商品，就近选择供货商，在协议供货价格的基础上，与供应商洽谈，以争取更大的优惠和折扣。
由采购中心推出的网上“合同管理系统”是协议供货采购方式的关键。在用户和供货商通过洽谈确定了相关产品后，需要登陆政府采购网，从网上查找该产品并下载打印一份四联合同单，由双方签字确认。该四联单是政府采购验收单，是政府采购行为的重要凭据之一，需要随发票一同报销，以备审计，无此验收单财务部门可不予报销。
协议供货建立的是一种“公平竞争、科学淘汰”的机制，各供货商竞争激烈，价格优势较大。网络信息化的快捷传递手段，是实现协议供货的重要技术保证。目前协议供货类产品主要集中在信息类产品，目录齐全而且更新较快，可满足大多数用户单位需求。存在的问题是，对于像复印机、投影仪等相对比较稳定的信息类产品，协议供货的价格比较有优势，而对于像计算机类产品，由于配置变化快，市场行情波动频繁，因此很难把握期真实的市场价格，给协议供货带来一定难度。此外，存在的一些问题还包括品牌淘汰率与用户选择之间存在矛盾、供货商网点不够丰富、对政府的大幅优惠可能会导致个人用户和集团用户的不满等。
4．3 定点采购
定点采购与协议供货有些类似，针对所采购货品的性质和特点，由采购中心通过招标确定了定点采购的单位及产品，然后用户在指定地点购买指定的产品。对于定点采购的商家，不仅在价格上要提供优惠，更要从服务上对所售产品给予保证。
适合于定点采购的货品目前主要包括空调，汽车维修、加油，印刷等。其中空调价格优惠幅度达到15％左右，指定的商家可从政府采购网上查询。未来办公家具、办公用品采购方面也将会实行定点采购。此外还将完善会议服务、炊事用具等的采购形式。
通常，考虑到商家的商业利益的驱使，定点采购的执行期限不能过长，否则，商家极有可能为追求较高的盈利水平而放松或降低其原有的服务承诺及标准。其次，要建立定点单位之间的竞争机制，定点单位不能过少，防止造成垄断经营的局面。最后，还要加强定点单位的监督，保证采购单位的合法权益。
4．4工程项目类采购
工程项目采购是一类比较特殊的政府采购形式。以往工程项目类招标主要通过地方建委部门审批，由各部门组织实施招投标，新的政府采购实施办法明确了此类项目也要纳入政府采购范围之内。工程项目指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等，工程勘查、设计、监理等也属于工程项目配套采购。此外由于工程的特殊性，工程货物类采购包括建筑设备和建筑材料，如锅炉、中央空调、电梯等。
工程类招标方式主要有两种：公开招标和邀请招标。目前，政府采购对于工程类采购明确超过200万元以上必须进行公开招标。工程货物类采购超过120万元以上必须进行公开招标。无论公开招标还是邀请招标，工程项目必须履行当地建设规划委员会登记、备案手续。
对于委托采购中心进行的工程项目公开招标采购，主要有以下流程：
采购中心接受委托、立项审批招标公告编制资格预审文件、招标文件资格预审发放标书20天开标中标、签订协议、备案。
根据公开招标的业务流程，公开招标周期至少需要43个工作日或55天。如果是执行邀请招标，在环节上可以省去招标公告和资格预审两个流程。
采购中心在代理用户单位的工程项目采购中，由于代表着中央单位的身份，因此在费用上基本是不收费的。涉及地方建委的，用户单位按规定交纳招标管理费。除了资金上的优势外，一个更大的优势是采购中心是代表广大用户单位的一个集合体，其影响力对企业尤为重要，因此，对项目实施有很可靠的质量保证。此外，在评标的环节上，采购中心建立了一个专门的评审专家库，对评审专家的选取是随机的，因此同部门招标相比，能够在最大程度上保证评标的公平性和透明度。
对于二级预算单位来讲，新的政府采购制度和实施执行将是一个全新的挑战，只有加强认识，全方位理解，才能对此项工作有一个清醒的认识。随着此项工作的逐步开展，我们对政府采购的认识也会逐渐深入，与各级部门配合也会协调一致，逐步开展此项工作，使政府采购走向有法可依、执法必严的轨道，真正从政府采购中获得效益。
（北京理工大学 财务处）