（一）
陕西省属我国西部经济欠发达省份，财政并不宽裕。但在税费改革后，该省农村基础教育经费保持了较快增长的势头。2004年，农村基础教育经费支出总量为40.7亿元,较上年增长21.69%。农村义务教育财政投入逐年增长，2001年为20.22亿元，2002年24.78亿元，2003年26.83亿元，2004年33.3亿元。2004年的投入总量比税费改革前的2001年增长64.68%。用于农村义务教育的税费改革转移支付资金2004年为7.2亿元，占到财政转移支付总额的56.3%。
然而，从各地反映的情况看，农村中小学的办学经费短缺情况却更为普遍，更加严重，学校运行遇到了前所未有的困境：不少市县教育公用经费零预算，危房改造举步维艰，进行现代远程教育捉襟见肘。
为什么在税费改革后农村教育经费投入总量较大幅度增加的情况下，而大面积的中小学运转却陷入困境？带着这个问题，作者随陕西省人民政府决策与咨询委员会几位领导和专家，先后到该省的咸阳、安康、延安市的6个县、12个乡镇、50多所学校做了调查，并与市、县、乡镇有关领导、中小学校长进行了探讨和研究。
首先，我们调研了教育经费，特别是财政转移支付的开支使用情况。发现财政预算内教育经费、包括转移支付，绝大部分被用于教师工资发放。2004年，陕西省财政预算内农村义务教育阶段学校，教职工工资共支付30.6亿元，占农村义务教育财政投入总量的91.89%。其工资总额因新进教职工的按政策增加工薪，比2001年净增加4.73亿元。二是用于普九、危改、教师工资陈欠等各类教育负债的逐年偿还，截止目前，陕西省各类欠债及资金缺口高达41.86亿元.以至学校收取的杂费，既要维持办学，又要还债，东拉西借，寅吃卯粮，苦不堪言。三是由于现代教育教学设施的启用和物价上涨等因素，学校运行成本明显增加。四是各项教育专款虽有较多增长，但却只能用于项目学校，面上一般难以直接受益，而且配套资金往往压在项目学校身上，许多学校不得不举债配套。
（二）
那么，为什么会形成西部基础教育经费主要用于发放教师工资等入不敷出的现象呢？我们在调研中分析了其形成的深层原因，主要有：
一是在西部农村，县级政府财力薄弱，难以承担义务教育经费投入这张“大买单”。故而形成教育管理，可以“以县为主”；而解决教育经费，却不能“以县为主”的格局。陕西全省107个县（市、区）中，中央和省扶贫开发重点县共占县（市、区）总数的71.9%，许多县在税费改革前，即使有农村教育费附加的征收和教育集资，也长期连工资都不能按时发放。再从财政自给率来看，全省财政供养人员年人均财力在1万元以下的县（区）有52个，1—1.5万元之间的县（区）39个，1.5万元以上的县（区）只有16个。如果要保证县乡机构正常运转，按年最低人均1.5万元计算，全省有91个县（区）达不到最低财力保障度，占县（区）总数的85%。不少县的地方财政收入即使全部用于发放教师工资尚有成倍的缺口。
税费改革，取消了农村教育费附加的征收和教育集资，并将逐步减免“农业税”和免收农村义务教育阶段学生的“学杂费”，这无疑减轻了农民负担，是中国历史上亘古未有的事情，增加了农民收入，密切了党和政府与人民群众的联系。但是相应地是县级政府筹措教育经费的能力大大削弱了；转移支付的实施较好地保证了教师工资的发放，然而并没有改变这些地方财政的困境，农村义务教育经费的投入仍未得到妥善的解决。
二是西部农村教育长期负债运行，带来教育经费投入的恶性循环。据统计，陕西全省普九、危改、教师工资陈欠等各类教育负债总额达26.65亿元，如果加上要新完成的21个县的普九任务及改造现有的中小学危房，欠债及资金缺口共计41.86亿元。此外，税费改革后还普遍出现了学校公用经费赊欠，因而教育欠债总额仍在继续。并不是所有县都无能为力，很大程度上还有认识不到位、重视不够的问题。
三是新出台的“一费制”收费标准偏低。陕西省试行的“一费制”标准（每学期小学92.5元，初中150元）除了课本费和水、电、煤支出外，所剩无几。设备添置、教师培训、小型维修等，均无从谈起。关于自行车保管、冬季取暖、山区学生生活饮水、班费等许多实际问题，往往因未列入收费项目，县、乡和学校都无权决定。调研证明：教育治理乱收费问题的目标重点主要在城市，特别是重点中小学。是盲目择校，压缩正式招生名额，以分收生造成的。农村中小学乱收费并不是普遍存在的情况，而如何解决教育经费严重匮乏则是当务之急。
四是新的转移支付制度尚不完善，缺乏有效的监管机制。税费改革前，多数县教育投入占当地财政支出的比重最大，即使如此，仍难以确保教师工资的发放；改革后有了上级部门对教育的转移支付，县上就将这笔资金的大部分以至全部首先用于教师工资的发放，教育上的其他需求则较少考虑，不少县原有的教育经费投入，或者明显减少，或者随之消失。许多地方并未因转移支付而加大县级政府对教育的扶持力度，这是造成当前基础学校公用经费紧张的内部原因。与此同时，这几年，中、省各项教育专款有较大增加，陕西由2001年2.5亿元增加到2004年的6.59亿元,增长了1.75倍，这对支持农村教育的发展产生了积极的影响。但由于这些专款资金来源不同，管理渠道各异，多头操作，多方参与，中间环节多，相互衔接少，地方教育部门难以统筹协调，综合使用效益并不理想。
（三）
农村基础教育、特别是义务教育在促进农村社会主义现代化建设中具有全局性、基础性和先导性作用，是“科教兴农”和提高农村劳动力素质的奠基工程。它作为社会公共产品，公益性事业，理应由各级政府提供经费。然而，由于各级政府拥有的财力差别很大，各地经济发展水平也极不平衡，因此，积极探索建立我国农村义务教育经费投入各级财政分担的保障机制是十分必要的，这可能成为治本之策。当前，必须先在现行政策法规和管理体制的框架下，从西部省区的实际出发，坚持体制机制创新，对农村基础教育经费投入保障机制积极加以完善，真正实现“保工资、保运行、保安全”的目标。为此，提出以下对策。
一、尽一切可能，多渠道增加农村基础教育经费投入的总量，做大“蛋糕”。这是一个大前提。总量不增加，是不可能从根本上解决农村基础教育经费投入长效保障机制问题的。增加农村教育投入，首先是各级政府要依法做到教育经费的“三个增长”，并将教育经费的新增部分主要用于农村教育。根据义务教育经费由各级政府分摊原则，建议西部农村义务教育阶段，教师工资由中央财政全部承担；学校公用经费由省级财政承担；学生的学杂费，书本费的免费由市级财政承担；各地危房改造经费由县级财政承担。同时，加大中、省财政对人均财力水平较低地区的教育转移支付力度。二是足额征收城市教育附加，并及时全额拨付到教育账户，严禁用于工资发放和平衡财政预算。随着工业化、城市化的推进，城市教育附加数额将相当可观。目前征收、拨付不到位的现象必须尽快扭转。三是积极鼓励、引导民营资本进入基础教育领域，制定相关优惠政策，支持农村发展民办教育，或由政府委托民办学校承担义务教育责任。四是进一步完善“一事一议制度”，引导农民投资投劳，搞好村办小学及教学点的校舍修缮、道路硬化和校园绿化等工作，改善办学条件。五是大力倡导、积极鼓励各种形式的捐资捐物等助学活动。各有关部门应从教育奠基的大局出发积极予以配合和支持，并大力宣传推动。
二、建立农村中小学教师工资发放和生均公用经费最低需求的“两个刚性”的保障机制。各级政府既要保教师工资，又要保农村中小学公用经费的基本需求。工资问题，收归县管并由教师持卡在银行领取后，已基本做到没有新欠，但也有动用城市教育附加费发放工资，或以杂费垫支工资等情况，对此，必须坚决纠正，使教师工资的发放真正成为刚性。至于各种补助性工资，各地情况不同，但至少必须做到与当地党政机关一视同仁。为保证农村中小学正常运行，除了将农村税费改革转移支付资金的20%由省上切出，实行专户管理，封闭运行，确保专款专用外，还应适当提高“一费制”收费标准。省区要科学合理地制定中小学包括杂费在内的生均公用经费标准和财政预算内生均公用经费拨款标准。各县可视财力情况提高标准，不设高限。对规模小的学校，可由县级财政适当提高拨付标准，也可以由县教育行政部门在预算内生均公用经费总额中适当调剂解决。但省定的两个标准是基本要求，不论是贫困县和非贫困县，不论是哪个学校，任何情况下都要确保，也要成为刚性。鉴于大部分农村学校经费困难，“一费制”又不可能把各地的特殊需求都包进来，因而收取代办费仍然十分必要。代办费是学校为全体学生或部分学生提供的一种公共服务，取之于学生，用之于学生。其代办项目、收费标准及收费办法，应由当地县级政府从实际出发，从严控制，做出决定，并报市级政府备案。学校和任何单位不得从中营利，严禁“搭车”现象。考虑到农村义务教育阶段学校规模一般偏小，收费总额十分有限，对每学期学杂费总收入在5000元以下的小学、15000元以下的初中，取消收支两条线的规定，以利于学校方便、快捷运转。
三、积极化解教育债务，继续推进“危改”工程。为摆脱教育债务困扰，使农村学校轻装前进，应实施教育债务化解工程。首先，要清理核定现有债务，摸清债权债务状况，进行公示，听取群众意见，挤掉“水分”。二是对普九、危改、工资陈欠债务，由县级政府先承揽起来，然后区别不同情况，认定债务主体，拟定还款方案，更换债务凭据，签定新的还款合同，使学校与债务脱勾。三是省、市、县三级设立偿债专项资金，采用“以奖代补”的办法，支持县、乡政府积极化解教育债务。教育债务的化解要与“两基”攻坚、“两基”巩固提高、“危房改造”等工程、乡镇债务化解相结合。四是学校小额公用经费赊欠由学校在公用经费中调剂解决。五是建立学校基建、危改审批制度，减少产生新的债务。农村中小学安排建设项目要量力而行，落实资金来源。凡新上项目必须经县级主管部门审批，坚持“谁举债谁偿还”的原则。
为确保校舍安全，尽快缓解农村学校危房矛盾突出的问题，“十一五”期间，应继续推进“危改工程”，把危房改造作为工作重点抓紧抓好。县级财政应将“危改”资金列入当年财政预算，省、市财政应增加“危改”专项资金的投入，支持“危改”工程实施。要把危房改造工程尽可能同各项教育专项程及生源自然回落等结合起来，消除校舍安全隐患。同时，要调动社会力量，多方筹措资金，推进“危房”改造。
四、强化教育经费投入使用的监控、督查、落实机制，完善财政转移支付制度。为强化教育经费投入使用的监控、督查、落实机制，一是要建立人大审议教育经费预算及执行情况的制度。省、市、县政府每年向人民代表大会的工作报告中必须将教育经费预算安排及执行情况，其中包括把农村义务教育，作为一项内容提请人大一并审议。对教育经费预算安排和执行没有达到规定增长要求的，各级人大对整个财政预算和决算方案不予审议通过。二是将农村各级专项资金的使用，学杂费金额返还作为一项重要内容，定期审计。对截留、挪用教育经费的任何单位和个人，坚决依法依纪严肃处理。三是建立县（区）农村教育投入政绩考核制度。对执行教育投入政策和教育资金管理等方面没有达到规定要求的，在政绩考核中，实行一票否决。
农村税费改革中建立起来的财政转移支付制度，其优越性和新的问题，都已显现，需要根据实践加以总结和规范。（1）提高转移支付的透明度，不仅财政部门清楚，教育和监督部门也清楚。（2）应以县的人均财力和教育的最低需求，计算转移支付的额度，打破原有的国贫、省贫界限及过时的基数等旧框框。通过转移支付，体现政府的办学责任和教育公平。另外，应明确要求，不能因为有了财政转移支付，就削减县财政原本可以列支的教育经费投入。（3）为扩大中小学的受益覆盖面，应逐步加大一般性转移支付力度。同时，对专项转移支付资金进行整合，以便各地在相关项目之间协调组织，合理配置资源。（4）中、省专项教育拨款通常要求地方提供一定比例的配套资金。对此，省区可在不违背上级总体要求的前提下，按各县实际作适当调整。财政状况好的县可以提高其配套比例，差的县可以降低配套比例，特困县应免除配套资金的要求。配套资金缺口由省市两级财政分担。要改变一些地方已经出现的配套资金要求越多，地方压力越大，财政愈加困难，以至搞虚假承诺，套取上级资金的情况。（5）要研究制定转移支付办法，包括教育转移支付的形式、原则、实施目标以及资金的分配方法、拨付程序、违规处罚等。转移支付资金专户管理、封闭运行后，由于一些县财力太弱，又可能出现教师工资不保的情况，要统筹安排，早作应对。
五、改进教育资金投入使用办法，提高综合使用效益。可以考虑：（1）凡中、省、市用于农村中小学教育的转移支付、各类专项教育经费及教育收费，都要进入教育财政专户，专款专用。各中小学都要厉行节约，杜绝浪费，提高资金使用效益。（2）发改委、财政、扶贫等部门用于教育的专款，要先和同级教育部门沟通，会签下达。（3）义务教育阶段学生的教材全部实行统一招标，政府集中采购。（4）中央下达的普九攻坚、危房改造、远程教育、义教工程、两免一补 、农村学校寄宿制工程等专项资金，允许省、市、县各级教育部门有一定的统筹权，以便相互衔接，提高综合效益。比如远程教育，许多学校有了上级给的“马”，却配不起“鞍”，设备长期闲置。再如农村不少小学布点分散，生源极少，教育资金的投入使用就必须改革创新。陕北的洛川县，一师一校的小学共86所，已超过全县小学总数的40%，每校平均25名学生，最少的4所村小，每校各只有2名学生，教育成本很高。因此，必须同步推进农村义务教育布局调整和配套体制改革，推进农村学校“寄宿制工程”，提高办学的规模效益。同时，要结合农村综合配套改革，定编定员，整合教师资源，合理分流，清退代理教师，并加快乡镇人事制度改革，解决税费改革财政供养人员超编、挤占教育经费的问题，使有限的教育经费更好地用于事业发展。

*注：参与本研究和讨论的有原陕西省教育厅厅长张克俭，原陕西省社联科联合会书记冯家臻、原陕西师大副校长杜鸿科教授等。