南京理工大学财务处 吴清林
为了适应我国市场经济的不断完善进程，改革开放以来，我国财税领域的改革重点大多是在财政收入的税收征收管理与法制建设等方面；而对财政支出管理方面存在的问题一直没有大的改革，这次实行国库集中支付制度是财政支出管理改革的重要方面。
根据《财政国库管理制度改革方案》的规定，财政资金支付要在国库单一账户体系下统一进行，对财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应者。
基本建设项目财政国库集中支付是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位的申请，由财政部门将建设资金，不经过建设单位的银行账户直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。
南京理工大学机械工程实验楼是财政部在国防科工委高校进行的建设工程财政国库集中支付的试点项目。我校在国防科工委财务司的指导下，严格按照财政部的国库集中支付要求和国防科工委的试点指示精神实施试点工作，经过各部门的通力合作，较好地完成了财政直接支付的试点工作。通过这次试点工作，我们深切感到：
一、要做好建设项目国库集中支付工作，需要领导的高度重视，需要加强各类人员的业务学习，尽快转变观念，不断总结经验，才能很好地推进该项工作的顺利进行。
第一、领导高度重视国库集中支付试点工作
国库集中支付是我国财政在市场经济条件下的一次具有深远意义的改革，是我国政府财政体制适应世界经济的需要，对于加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头防范腐败，具有重要意义。我校机械工程实验楼项目财政国库集中支付试点工作的成功与否，会直接影响到财政国库集中支付在国防科工委高校基建项目的推广工作。
我校在接到上级指示精神以后，校主管领导高度重视，召集财务部门、基本建设管理部门等单位进行周密细致布置安排，要求各部门以上级文件精神为指针，切实做好各项准备工作。在工作的实施过程中，学校主管校领导多次询问实施过程的问题与困难，及时给予关心和支持，对试点工作的顺利进行起到了致关重要的作用。
第二、财务部门认真学习、热情宣传新的国库集中支付法规
财务处领导及时组织安排基建财务人员学习《财政国库管理改革试点方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付清算办法》、《财政国库管理制度改革试点预算节余资金处理的有关规定》、《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》等有关文件精神。研讨试点工作中可能出现的困难与问题，做好充分的技术、思想准备；对于学习、试点中存在的疑问及时向上级主管部门请示，以便及时得到上级的指示，从而避免了走弯路。
财务部门还积极向相关部门宣传财政直接支付精神，建议基建管理部门做好国库集中支付的准备工作、完善有关手续。向施工单位解释国库集中支付的要求，以及对施工单位的好处，打消施工单位的种种疑虑；要求施工单位积极做好配合工作，确保建设工程项目的正常进行，确保财政国库集中支付试点工作的顺利开展。
第三、工作人员积极贯彻执行新法规 维护制度的严肃性
如何贯彻执行国库集中支付，没有现成的经验，没有现成的人员，财务部门只有按照文件精神，以原有的基本建设资金支付管理要求为基础，在科工委财务司的指导下，增添必要的相关材料，完善新的支付监控程序。
例如，我们为了严格贯彻执行国库集中支付制度，维护制度的严肃性。在机械工程实验搂具体施工过程中，遇到施工地质结构情况比预计复杂，地下有泥沙层的不可遇见情况时，为了确保工程质量，对原施工方案进行了修订，影响了工期按计划实行。在不能按期完成施工任务的情况下，我们没有为适应资金使用计划的需要而虚列工程进度，而是实事求是地向科工委汇报情况，申请暂缓资金支付，延期计划的执行。这样做，给科工委财务司、财政部门带来了变更原计划，修订新计划等一系列工作，增添了较多的麻烦，但维护了财政国库集中支付制度的权威性；尽管增添了我们不少工作量，给学校资金方面增加了一定的压力，我们认为还是值得的。
第四、要不断改进规范操作程序
做好国库集中支付工作，首先要做好程序的规范工作。作为项目的实施单位更应该作好基础准备工作。由于受传统的管理方法的影响，原来基本建设管理部门在项目的管理上，从项目的立项、申请、计划、批复到工程的开工等一系列前期准备工作一般是粗线条的。在当时财政支付的体系下，考虑到实际到款比计划一般滞后的惯例，在制订上报计划时，往往适当提前用款计划，以便与实际进度保持一致性。
现在，国库集中支付减少了中间环节，资金到位及时，要求我们在项目的预算、计划制订方面讲究严格的科学性，不应再象以前那样搞粗线条似的管理。
过去我们在常规性的职工住宅、学生宿舍较有经验，预算较准确；而对适应于现代化的多功能科学报告厅、先进的综合教学楼建设，特别是具有时代艺术特色的建筑项目缺乏经验。在项目的预算、方案设计、计划制订等方面与实际都存在一定的差距，往往只是考虑了常规性基本建设项目的土建、基本设备、辅助设施部分，达到其基本教学、科研、学术交流的使用功能，而与建设国内一流、国际知名的要求相差甚远。这些都可能会影响工程项目的正常进行，从而影响财政国库集中支付的进行，也是我们需要加以改进的。
二、从改革试点的前一阶段的情况看，财政国库集中支付制度改革取得明显成效，也还有需要改进和完善的地方。
第一、基本解决了财政建设资金层层拨付、流经环节多等问题。建设单位用款的各个中间环节，没有发生资金滞留、沉淀、挪用等随意性现象。在资金的支付上由于科工委领导有方、指导及时，建设单位准备工作比较充分，支付也比较快捷、通畅。实行财政国库集中支付，主管部门完成批复支付申请程序后，资金从财政部门账户到用款单位或收款人账户可在一天内完成，受到用款单位和收款单位的普遍认可；同时也最大限度地发挥了国家财政资金的使用效率。
第二、提高了财政资金使用的透明度，有效地遏制了以往发生的资金挤占、转移、挪用等问题。由于建设单位的账户上没有资金余额，建设单位只能按照财政下达的计划和用途申请支付资金，财政部门按照建设单位的付款申请，招投标文件、购销合同、发票、收款单位、开户银行、账号等有关支付材料；将工程、设备款直接支付到施工、供货单位，有效避免了预算单位挪用、缓付工程、设备款，避免克扣农民工工资现象的发生。并且在银行的信息网络监控下，透明度比较高，从源头上防止违纪行为的发生。
第三、变事后检查监督为事前检查、全过程监督。过去财政资金直接拨至建设单位，建设单位对收到的资金怎样使用、何时使用，财政部门、主管部门无法全面、及时、准确掌握，只有等到单位上报会计月报、季报表时才知道建设单位的资金使用情况，这是典型的事后监督。在财政国库集中支付制度下，首先对资金使用单位的用款计划进行审核，对没有预算指标的用款计划不予审批；其次，是单位的支付行为发生时，无论是财政直接支付，还是授权支付，对不符合规定的支付以及没有计划的拨款申请，都能在事前发现并加以制止，从而形成了对财政性资金支付的全过程监督。
第四，提高了预算单位财务管理水平。财政国库集中支付制度实施后，建设单位通过用款计划、申请财政资金，控制资金的使用；资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强。在政府财政管理信息系统的支撑下，资金支出管理内容上更加细致，时间上更有主动性，预算建设资金的管理水平明显提高。
第五，强化了科工委的管理观念，规范了建设项目的管理。建设资金支出管理的规范为基建项目管理的规范提供了前提，建设资金项目管理的规范是资金支出管理规范的保证，实行国库集中支付，强化了科工委基建管理部门的管理观念，对建设资金支出管理和建设单位项目管理都有好处。
三、实行国库集中支付后，基本建设单位所面临的难点与改进建议：
第一、基本建设单位在转换传统的预算管理与国库集中支付观念有一个过程。作为国库集中支付具体操作部门的基本建设单位，涉及到财务部门、基本建设管理部门、招投标部门、施工单位、材料设备供应商等诸多部门；对新的支付模式有一个相关业务宣传、培训、熟悉的过程。建设单位应尽快缩短适应周期，确保国库集中支付的顺利实施。
第二、如何正确处理计划与变化的问题
首先是计划的制订应讲究科学性、严肃性，严格遵循施工的进程制订计划，尽量避免因施工设计选材上的较大变动，突破年度计划，给资金支付的申请带来困难；
其次是防止在建设过程中遇到不可预见事件的发生，影响工程的进度，特别是跨年度的进度，从而影响财政集中支付的顺利进行。例如我们在机械工程实验楼的施工过程中，就遇到了地质结构比预计复杂， 2003年的“非典”等突发事件，严重影响了工程的正常进行，打乱了施工计划。
第三、规范支付申请所需要准备材料、简化结算手续，避免人手不够问题。
目前国防科工委财务司管理基本建设的人手较少，既要审查下面单位报上来的材料，又要与财政部门联系。如果建设资金国库集中支付全面推行，牵涉的部门多，范围广，一个部门或经办人员不在，就会影响整个进程。是否将会审时间相对确定？
第四、国库集中支付后付款单据传递问题，目前，建设单位在获得财政集中支付的信息方面还不是很通畅，支付申请上报后，什么时间支付到客户，支付的凭单不能及时传递到建设单位，不利于建设单位对工程项目的管理和财务会计核算工作。
第五、与传统的操作方式冲突点
1、关于前期规费：对于每一个工程都有从规划到申请立项、设计、勘探、施工、安装等过程；在当前各地建设项目前期收费还不是很规范的条件下，建设单位较难准确预算费用的多少，而规费的收缴是先付款后开票，一个环节扣着一个环节，一个环节办不好就会影响下一个环节的进行， 从而影响下一个环节进行。
2、关于预付工程备料款：长期以来，学校的基本建设都是在签订合同后一定期限内，支付一定的工程备料款（一般为工程合同额的15%），所需提供的预付工程款支付凭证包含那些附件？
3、关于小额工程的分期付款问题：学校为了控制资金的供应节奏，确保工程的施工进度与资金使用支付配套，一般都是按工程进度每月支付一次。如果小额工程项目也采用分期支付方式就会给主管部门带来非常大的工作量，能否确定一定的金额限度，采用授权支付或零星小额支付形式解决这种情况。
4、关于工程质量保修金：根据有关建筑行业合同规定，工程项目的保修金一般占工程合同总额的3%~10%，支付的时间也从半年到五年不等，根据施工合同内容不同而定。如果由国库保管，笔数多、金额小、时间跨度长，给财政部门也增加巨大工作量。
5、有关建设施工合同条款与财政集中支付方式规定相违背时怎样处理？以什么为依据？
第六、鉴于上述情况，建议在制订建设资金财政国库集中支付计划时，根据建设项目的类型、资金来源的比例，分别采用不同的支付方式：
1、对于全额财政拨款的。应根据建设项目的类型，原来同类型项目的规费比例，拨付一定的前期准备金给建设单位。
2、对于部分财政拨款、部分自筹经费的项目，在部门自筹经费足以支付前期费用或零星支出时，国拨部分则可以采用全额财政直接支付的形式。
3、对于部分财政拨款、部分自筹经费的项目，在部门自筹经费不足以支付前期费用或零星支出时；则可以采用补足差额，部分采用财政授权支付，剩余部分采用财政直接支付形式。
4、实行国库集中支付管理办法后，建议有关部门尽快完善相关的配套管理办法。如：实行政府采购和国库集中支付的有关基本建设财务管理规定，便于基层单位的财务管理，利于主管部门的报表合并和统计分析。
建立高校建设资金国库集中支付体系，健全资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。这项改革对加强财政基本建设资金管理监督，提高资金使用效益，从源头防范腐败，具有重要意义。我们要严格按照有关财政国库集中支付的精神，不断总结经验，在改革中实践，在实践中完善，早日建立起具有中国特色的国库集中支付体系。