丁学东司长：贯彻落实《事业单位国有资产管理暂行办法》

切实做好新时期事业资产管理工作

--丁学东司长在中央部门事业资产管理办法培训班上的讲话
2006年7月21日

同志们：
很高兴有机会与大家一起交流探讨事业单位国有资产管理工作。大家知道，《事业单位国有资产管理暂行办法》已经以财政部令的形式公布，并于7月1日起正式施行。作为今后一个时期规范和加强全国事业资产管理的指导性文件，《办法》的出台，标志着我国事业资产管理工作迈入了一个崭新的历史阶段，将对我国社会主义市场经济体制的完善及节约型社会、和谐社会的构建产生深远的影响。同时，对财政部来讲，这也是在部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等财政改革的基础上，进一步完善财政管理职能，拓展政府理财领域，提高政府行政能力的又一重大举措。为了使从事事业资产管理工作的同志更准确地理解和把握《办法》的精神实质，促进《办法》的贯彻落实，同时也为大家创造一个交流经验的机会，教科文司与干部教育中心共同举办这期培训班，希望大家能通过这次培训有所收获，也恳请大家对我们今后的工作提出宝贵的意见和建议。下面，我先讲几点意见，供大家参考。
　　一、事业资产管理现状不容乐观
　　事业资产是国有资产的重要组成部分。据《2005中国会计年鉴》统计，截至2004年底，全国国有资产共11.58万亿元，其中行政事业单位国有资产达3.84万亿元，约占全部国有资产的33%;而事业单位国有资产总量已达到2.73万亿元，占国有资产总量的23.5%，占行政事业单位国有资产总量的70.9%。近几年，事业单位国有资产每年都以10%以上的较高速度增长，其总体规模和占国有资产的比重将越来越可观。事业资产总量的不断扩大，为我国各项事业的发展和政府公共服务职能的有效履行提供了强有力的物质保障。
近年来，中央和地方各级财政及有关部门、单位结合财政、财务管理改革的要求，在加强事业资产管理方面进行了积极的探索和不懈的努力，如结合实际制定完善本地区、本部门（单位）资产管理方面的规章制度;坚持开展产权登记和实行资产统计报告制度;尝试筹建资产管理信息系统;积极探索资产管理与预算管理、财务管理相结合的新模式等。这些工作在一定程度上促进了事业资产管理水平的提高。
但我们也要清醒地意识到，当前事业资产的管理还十分薄弱，主要表现在资产产权不够清晰，本应享有资产占有使用权的部门（单位）往往拥有对资产的全部支配权;家底不清、账实不符，资产日常核算和管理水平有待进一步提高;配置不均衡，不同部门（单位）之间资产占有苦乐不均，资产闲置浪费与短缺现象并存;监管比较薄弱，国有资产及其收益的流失比较严重等。事业资产基础管理的薄弱，一方面制约了部门预算管理水平的进一步提升，降低了财政资金的使用效益，限制了事业单位职能的有效履行;另一方面也为部门、单位或个人利用国有资产谋取不合理收益提供了机会，在一定程度上扰乱了社会主义市场经济秩序和社会收入分配秩序，甚至成为滋生腐败的土壤。对此必须给予高度重视，采取有效措施，切实加以解决。
　　二、充分认识加强事业资产管理的重要意义
　　（一）加强事业资产管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要举措
党的十六大把深化国有资产管理体制改革作为经济体制改革的一项重要任务，十六届三中全会和五中全会明确提出要建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。事业单位国有资产是非经营性资产的主要组成部分，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对事业资产却关注不够。特别是1998年至今，财政部负责制定政府公共财产（包括事业资产）管理规章制度并对执行情况进行监督，一部分具体工作交由有关部门承担，目的是为了共同做好事业资产管理工作，呈现出财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行监管，并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清晰，造成事业单位国有资产管理工作中，存在着职责交叉和管理的真空，使得事业资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的一环。因此，加强事业资产管理，是当前健全我国国有资产监管体制，完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。
（二）加强事业资产管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要
按照公共财政的要求，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府应主要负责提供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近年来，财政部门积极推进部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等各项财政改革，不断完善公共财政框架体系，从财政资金的管理层面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高。
事业单位是我国政府社会公共服务职能的重要载体，而事业资产是事业单位履行职能的物质基础和保障。要进一步提高政府公共服务质量和水平，客观上要求我们必须拓展政府理财领域，将公共财政管理的范围延伸至事业资产，通过切实加强事业资产管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其在事业单位履行职能方面的物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。
（三）加强事业资产管理是理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的重要环节
工资、津贴补贴等收入分配制度改革不仅仅是财政问题和经济问题，同时也是社会问题和政治问题。健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序，是社会稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快，国家对公共事业的保障力度将进一步加大，事业单位国有资产的规模也将快速增长。如果不及时、有效地加强国有资产管理，很可能为单位谋取不合理津贴补贴提供更多的资源和机会，加剧收入分配的不公平。从完善事业资产管理体制入手，强化对事业资产的监管，可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革，从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象，为构建社会主义和谐社会提供保证。
　　（四）加强事业资产管理是降低行政事业运行成本，建设节约型社会的必然要求
建设节约型社会，首先应从政府做起。而政府的运行成本在很大程度上取决于事业单位的资产管理水平。当前资产管理基础的薄弱，使得一些部门（单位）一方面想方设法申请增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和低效率使用的现象。要降低事业运行成本，必须强化节约意识，加强事业资产管理，采取有效措施维护资产的安全完整、防止国有资产流失，并对现有存量资源进行有效整合，使其发挥最大使用效益，坚决杜绝资产的闲置浪费。同时，以资产管理与预算管理相结合的新理念进一步深化部门预算改革，根据事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况，合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设。
　　三、准确把握《办法》所体现的事业资产管理的时代特点
　　《办法》是今后一个时期规范和加强事业单位国有资产管理的指导性文件，体现了新时期加强事业资产管理工作的新要求。按照现代管理的内在逻辑，结合事业资产管理的规律和特点，《办法》构建了事业单位资产从投入、使用到处置全过程的监管体系，包括总则、管理机构及其职责、资产配置及使用、资产处置、产权登记与产权纠纷处理、资产评估与资产清查、资产信息管理与报告、监督检查与法律责任、附则等9章、60条。其主要特点包括以下几个方面:
第一，进一步明确了管理机构及其管理职责。《办法》构建了“财政部门-主管部门-事业单位”三级管理模式，并进一步明确了三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限。按照新的体制，财政部门、主管部门、事业单位要明确管理机构和人员，分别对事业资产实施综合管理、监督管理和具体管理。考虑到事业单位性质及事业资产管理工作的复杂性，规定“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”，这为各级财政部门结合实际需要安排工作重点、提高工作效率增加了灵活性。第二，体现了资产管理与预算管理、财务管理相结合的新理念。以往资产管理的主要弊病在于与预算管理、财务管理相脱节，这既不利于资产管理的规范，也限制了预算和财务管理水平的提高。《办法》在“总则”部分中突出强调了资产管理应坚持与预算管理、财务管理相结合的原则，并在多个条款中予以具体体现。如规定限额以上资产购置事项要先经审批方可纳入预算;规定资产处置批复是财政部门重新安排预算的参考依据;强调各级财政部门、主管部门应当建立和完善资产与预算有效结合的激励和约束机制;明确资产信息报告是财务会计报告的重要组成部分等。
第三，体现了资源整合和共享共用的新理念。针对事业单位普遍存在的资产闲置浪费、使用效率不高的现象，《办法》强调财政部门、主管部门和事业单位要积极推动事业资产的有效整合和共享共用，并明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权，体现了优化事业资产配置、整合事业资源的要求。
第四，取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念。过去我们习惯将事业单位利用国有资产进行投资、出租、出借的行为称为“非经营性资产转经营性资产”，事实上这种提法不甚科学，也不便于实际操作。一是“经营性”与“非经营性”往往较难界定，且存在相互转化而不是单向转化的问题。二是部分资产虽然已用于投资或出租、出借、担保，但在事业单位的会计账面中仍然反映为事业单位占有的资产，只是资产的使用方向发生了变化。从财政的角度看，这部分资产还是在事业领域的投入，本质上还是非经营性质，有别于国资委管理的“经营性资产”。因此《办法》不再采用“非经营性资产转经营性资产”的概念，而是明确为“事业单位国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式。”
第五，强化了国有资产收益的管理。事业单位国有资产收益监管不严，是导致收入分配秩序混乱的根源之一。《办法》按照政府非税收入管理的有关规定，结合事业单位财务制度改革的方向，强化了对事业单位国有资产处置收入和有偿使用收入的管理要求。
第六，实现了对事业单位国有资产的全面管理。相对于以往资产管理制度，《办法》包含的资产范围更宽泛，不仅指实物资产，也包括非实物资产;不仅包括固定资产管理，还包括流动资产、对外投资、无形资产等其他形态的资产管理。如《办法》中特别强调了事业单位要加强无形资产管理，防止无形资产流失;并将“货币性资产损失核销”纳入资产处置监管的范围。这些都是针对原来资产管理的薄弱环节作出的规定。另外，《办法》涵盖的管理内容比较全面，既包括了资产配置、使用、处置各个不同环节的管理要求，也对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了全面规范。
第七，增加了事业资产信息化管理的规定。信息化是资产管理改革的方向。运用信息技术手段，改革和创新事业资产管理方式，实现资产管理的革命，是我们面临的一项新任务。《办法》明确提出要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业资产实行动态管理，体现了信息化时代资产管理的新特点、新要求。
　　四、当前事业资产管理工作的主要任务
　　事业单位国有资产管理改革，必须纳入到整个公共财政改革的体系中统筹考虑，要与其他财政管理改革相互衔接，特别是要紧密配合并推进部门预算管理制度改革。我们要在《办法》的指导下，结合新时期对事业资产管理体制、管理内容和管理手段等提出的新要求，努力建立适应社会主义市场经济要求、体现服务型政府和公共财政理念的，资产产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的事业资产管理新模式，开创全国事业资产管理工作的新局面。
　　财政部将结合《办法》的实施，切实加强事业资产管理，近期重点做好以下几项工作:
第一，进一步加强制度建设。会同有关部门加快制定中央级事业单位国有资产管理的有关制度，抓紧制定中央级事业单位国有资产管理暂行办法及有关资产配置、使用、处置等具体管理办法;同时，确立中央级事业资产管理的工作规程，明确对有关部门的授权事项和范围，全面开展中央级事业资产管理工作。
第二，积极推动资产管理与预算管理的有机结合。抓住资产配置这个关键环节，研究制定事业资产配置标准和相关定额，推行实物费用定额制度，进一步推动资产管理与预算管理的有效结合，使预算资金分配更加规范和公平，资产配置更加科学合理。
第三，认真部署开展资产清查。今年下半年部署开展全国事业单位资产清查，摸清事业单位家底，为全面开展事业资产管理工作和工资、津贴补贴制度改革打好基础。考虑到行政、事业资产管理工作的关联性，该项工作将与行政单位资产清查共同布置实施。争取明年上半年初见成效。
第四，创新管理方式，加强事业资产的动态监管。在资产清查的基础上，按照“金财工程”建设的总体部署，推动全国行政事业单位国有资产管理信息化建设，实现对资产从入口到出口各个环节的动态管理，为资产管理与预算管理的结合提供更多的信息支持，为行政事业资源整合和资产共享共用创造条件，并以资产的动态监管实现津贴补贴的规范发放。
第五，采取有效措施，切实加强事业单位国有资产处置收入、有偿使用收入管理。按照清理规范津贴补贴工作的要求和政府非税收入管理的规定，研究制定事业单位国有资产处置收入及有偿使用收入管理的具体办法。事业单位国有资产处置收入，应当全部作为政府非税收入，实行“收支两条线”管理;事业单位国有资产有偿使用收入则不宜“一刀切”，我们将结合分类推进事业单位改革的进程，按照激励和约束并重的原则，研究制定具体的管理办法。
同志们，事业资产管理工作的基础还十分薄弱，改革和创新的任务艰巨。希望大家珍惜这次培训的机会，认真学习，广泛交流，深入理解和把握《办法》的精神实质及其管理理念;近期要按照财政部的统一部署，积极做好资产清查和资产管理信息系统建设的相关工作。同时，希望各部门要结合本部门实际，根据部令和财政部即将出台的中央级事业资产管理实施办法，尽快制定或完善本部门事业单位国有资产管理的实施细则;并按照部令的要求，明确管理机构和人员，切实履行职责，积极创新管理方式，努力提高工作效率，共同做好新时期事业单位国有资产管理工作!
谢谢大家!

二○○六年七月二十一日