江苏省：抢抓机遇 加强监管积

极探索事业单位资产管理新途径

2006年9月 江苏省财政厅

近年来，江苏经济和各项社会事业得到了快速发展，经济发展连续14年保持两位数的增长，财政实力不断增强。“十五”期间，全省财政一般预算收入由448亿元增加到1323亿元，年均增长23%；财政支出结构进一步优化，据决算统计，2005年我省科学技术、教育文化、医疗卫生和社会保障财政支出分别达到35亿元、301亿元、182亿元，分别比2004年增长33.01%、22.19%、31.94%。“十五”期末全省行政事业固定资产总额达到2316亿元，其中事业单位国定资产达到1734亿元，占行政事业资产的75%。事业单位数量也大幅增加，达到3.2万个。在加快经济发展的同时，我省加大各项改革力度，如事业单位分类改革进一步推进、预算管理体制改革不断深化、财政反腐败预警机制全面实施等等。发展和改革的新形势对我省相对滞后的事业单位资产管理工作提出了新挑战、新要求，以新体制、新机制、新思路、新方法、新手段引领新形势下的行政事业单位资产管理工作，成为迫切需要。
对此，我们结合省情，抢抓机遇，主动实践，积极推进事业单位资产管理工作，抓工作要点、抓重要环节、抓重点突破，构建制度体系、创新管理模式、革新方法手段、探索现实途径，开创我省行政事业资产管理的新路子。
一、我省加强事业单位资产管理工作的具体做法
（一）以理论为先导，明确目标思路
首先，我们在学习研究公共财政理论的基础上，确定了我省事业单位资产管理的工作目标：即以科学发展观为指导，围绕财政工作的中心任务，努力实现在管理理念、管理体制、管理方法等三方面的创新，进一步树立法治意识、改革意识、服务意识和实践意识等四种意识。根据深化财政改革，建立预算编制、执行、评价监督相结合的公共财政管理体制的要求，探索建立事业单位资产管理新的体制和机制。同时，提出以下工作思路：即围绕事业单位资产管理的重点环节，找准工作切入点，狠抓工作突破，全面提升管理水平。并通过创新事业单位资产管理制度、建立全省事业单位资产管理的组织机构、加强事业单位改制中的资产监管、开展事业单位资产清查等，有力地推进全省事业单位资产管理工作。
（二）开展制度创新，制定管理规范
我省在事业单位资产管理工作中始终把制度建设放在重要位置，并将2006年定为制度建设年。第一，省财政厅重点开展了《江苏省事业单位资产管理暂行办法》（以下简称“办法”）调研和起草工作，该办法结合江苏省的实际情况，充分吸纳财政部第36号令的主要精神，并对各地成功经验和做法进行了总结和提炼，在管理体制、管理环节、管理方式和手段等方面，对有关内容进行了充实和细化，一是强化资产管理的体制和职能。强调和明确了事业单位改革、改制工作中的国有资产监督管理职能。二是突出了绩效管理。结合财政支出绩效评价工作的实践，我们在“办法”中对事业单位资产绩效管理单列成章，进一步作了强调，以促进提高资产使用效率和效益，推进实现公共服务目标和节约型社会的建设。三是在资产配置、使用、处置等管理环节，突出了“统一政策、监管有效、阳光操作”的特点。对产权登记，采取了产权登记备案制度；对用课题经费配置和处置资产的情况，统一作了规定；规定处置数量较多或价值较大的资产交由财政部门以招标方式确定的产权交易机构进行市场竞价，公开处置，使资产处置得以进一步规范。
同时，各地财政部门在制度建设方面，也积极制定资产管理办法和相应配套制度，并结合实际进行制度创新。如，有的地方建立县乡事业单位资产专管员制度，使事业单位资产监管延伸到乡镇。有的地方实行了资产绩效问责制度，使资产监管落到了实处，增强了制度的有效性。省、市、县各级事业单位资产管理的制度规范体系正在建立和形成。
（三）明确机构职责，建立有效模式
针对长期以来事业单位资产管理中普遍存在的体制不顺，职责不清，缺乏有效监管机制的问题，我省重点开展了两方面的工作：
一是调整机构职能，理顺工作关系。2005年省财政厅成立了绩效评价处，赋予行政事业单位资产管理职责，全省14个市也都明确了行政事业单位资产管理在财政部门的职能，并成立了相应机构，机构职能调整顺利完成并落实到位。
二是建立切合实际的有效工作模式，对内部资产管理工作流程加以规范。有的地市实行了有效的内部工作机制：即由财政局资产管理处扎口负责，其他相关处室具体负责实施，局资产管理处会同预算负责行政事业单位资产预算的审批，参与新增资产的审核。通过规范内部工作流程，实现了资产管理与预算管理、政府采购管理、财务管理有机结合和有效监管。
此外，省财政厅还结合事业单位体制改革，积极探索事业单位自身资产管理的新模式。如，省财政部门与有关部门共同对南京奥体中心的管理模式和资产管理方式进行调研和论证，提出了实行企业化运作、资产管理按照非经营性资产管理方式进行的事业单位资产管理的新模式，管理和运作效果良好。
目前，国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，及由财政行使事业单位资产管理职责的我省事业单位资产管理的基本模式已初步形成。
（四）着力资产监管，配合改革发展
近年来我省事业单位改革工作力度大、影响深远，去年底，全省生产经营类事业单位改革已基本完成，社会公益类事业单位的改革有所突破，行政管理类事业单位改革正在积极探索中。人员安置、资产处置是事业单位改制的重要工作。规范资产处置、严格资产监管是财政部门重要职责，是防止国有资产流失的重要环节，也是事业单位改革成败的关键。对此，我们以事业单位改革为契机，以改革过程中的资产处置为突破口，围绕资产处置的七个阶段，出台了一系列政策和办法，对国有资产的转让、交易、转让收入的管理使用，不良资产的处置和追索等作了系统的、严格的规定，使国有资产的处置处于多关口、全过程的动态监控之中。
一是在资产清查阶段，规定：必须制定资产清查实施方案；对资产进行登记、清理和核查；按规定进行产权界定；出具资产清查结果报告。
二是在财务审计和资产评估阶段，规定：改制单位不得委托同一中介机构进行审计和评估；必须由经招标确认的中介机构承担对改革单位的财务审计和资产评估；财务审计和资产评估结果必须公示并报主管部门审核同意。
三是在财政部门审批、备案、核准阶段，规定：由专家小组（由财政部门聘请注册会计师、审计师、资产评估师、律师组成）对中介机构的财务审计、资产评估报告进行复核，并出具复核意见；主管部门根据财政部门对资产评估结果的备案或核准情况，提出净资产处置意见；财政部门根据专家小组出具的复核意见和政策规定进行批复，包括对中介机构的财务审计和资产评估结果进行备案或核准，以及对主管部门提出的净资产处置意见进行批复。
四是在净资产处置阶段，要求所有国有资产的处置必须按照公开、公平、公正的原则进场交易，实行公开挂牌、竞标转让。坚决防止借核销、转让之名弄虚作假，侵吞国有资产，还要防止资产转让后可能出现的法律纠纷。规定：经批准核销的不良资产移交必须到财政指定的产权交易机构进行统一处置；转企改革单位的产权转让必须到财政指定的产权交易机构进行交易和转让，交易转让必须采取公开竞价的方式，不得采用协议转让；产权转让在省级以上报刊公告；国有产权转让的收入统筹用于支付改革成本，结余缴入事业单位改革国有产权转让收入财政专户。
五是在签订产权转让合同阶段，规定：受让方承诺在改制和交易过程中如出现违反《国有产权转让管理工作暂行办法 》、《国有产权向管理层转让暂行规定》相关规定的，一经发现，财政部门有权变更或终止合同；事业单位国有产权转让合同书在省产交所备案的同时，必须在同级财政部门备案。
六是在权益差审计阶段，规定：重点是对资产量较大、来信来访反映问题较多的单位由财政部门委托中介机构进行权益差审计，对改制单位改制过程进行终结性审核，建立资产处置监管的后期防线。改制基准日至新单位工商登记注册日之间增加的权益上缴财政。
七是在改制单位会计档案移交管理阶段，规定：改制单位的会计档案要实行责任管理。省财政厅专此印发文件（《关于做好改制单位会计档案管理工作的通知》），明确责任。同时，财政部门对改革单位的财政审批档案也实行了专门保管，从而为改革后的信访、举报的追索和检查提供核实依据和证据保全，构筑最后的监督防线。
至去年底，91家省属生产经营类事业单位全部完成改革。其中，清理撤消51家，转企改制40家。注销事业编制3386名。原有在职职工1938人，其中，置换身份1331人（包括自谋职业185人），提前退休505人，同经费渠道安置102人。清理撤消单位由主管部门收回净资产0.6亿元，取得事业单位国有产权转让收入2.46亿元。
到目前为止，我省省属生产经营类事业单位改革中未发生一起因资产处置不当引起的群众上访和法律纠纷。确保了改革的顺利进行。实践证明，以上措施对改制过程中的资产处置发挥了极为有效的监管作用，也为研究建立事业单位资产监控新机制积累了经验。
（五）抓实“两项清理” ，切实摸清家底
今年，我省把事业单位经营性资产清理以及事业单位非经营性资产的全面清理作为工作重点。今年年底，我省省级事业单位经营性资产的清理工作即将全面展开，并与非税收入收缴管理制度改革工作同步推进，涉及1000多个单位。清理的重点是房屋、土地等，目前准备工作已全部就绪，已向省政府汇报了具体实施意见、工作方案，起草了文件通知，设计了清理报表，组织研发了资产清理软件。并计划在全面准确掌握事业单位经营性资产情况的基础上，分别情况、分类处理、分步实施，全面推进资产清理工作。对事业单位，按其职能和性质的不同，结合经营性资产清理的具体情况，逐步实施分类管理，确保资产的安全完整和有效使用。针对开展这项工作存在的操作难度大、情况复杂、部门单位不积极以及以往“清产核资”前清后乱、走过场、效果差等方面的问题，省委、省政府已下定决心，采取坚决措施，明确纪律要求，从廉政建设、阳光工程、财政改革的角度将资产清理工作积极向前推进。我省各市的资产清理工作也已陆续启动，南京、苏州、无锡、常州、镇江、徐州、连云港、张家港、昆山、沛县等市、县都先后开展了以房地产为主的事业单位经营性资产的清理工作，并已取得明显成效。
（六）采用先进技术，强化基础工作
针对资产管理基础薄弱的状况，我省在事业单位资产管理的基础性工作方面，重视采用先进手段，突出资产管理信息化建设，加强与预算管理和金财工程的有机结合，重点开展了以下几项工作：
一是大力推进资产管理信息化建设。1．修订完善行政事业单位资产分类目录。现行的事业单位原有的资产分类目录已极不适应新形势下资产管理的需要，建立与经济社会发展相适应的资产分类目录的新结构和体系迫在眉睫。目录修订工作按照突出“重点”兼顾“一般”，先“通用”后“专用”，突出大类规范整合、分级开放管理、易于及时更新体现财政管理资产与单位管理资产的各自重点的思路进行。2．在资产清理的基础上，建立事业单位资产信息库，依托先进的信息技术，在“金财工程”的统一平台上研发资产动态管理信息软件系统，加强资产管理信息网络建设，实施事业单位资产的动态管理。目前，南京、镇江等市已开发和启用了信息软件系统，并在不断修正完善。昆山市结合经营性资产清理工作，把工作重点向资产管理的长效管理和信息化科学化方面延伸，建立全市行政事业单位资产信息动态管理系统，与建设、房产、工商、审计、中介、公安等多个部门联手，实施行政事业资产管理多渠道、全方位的动态监控。
二是实行统一的票据管理，加强资产收益监管。今年我省已推行了非税收入收缴制度改革试点工作，对试点单位的经营性资产收入实行了统一票据管理制度，有效地规范了事业单位经营性资产的收益管理。
三是研究制定资产实物配置定额标准，以进一步细化部门预算编制过程中的资产购建预算，建立资产购建预算与资产存量、资产使用绩效挂钩的激励约束机制。我省南京市已出台了市级机关单位实物资产定额标准。无锡市结合部门预算正在出台相关标准。
此外，我省还建立了事业单位资产管理专家库。建立由专家学者、人大代表、事业单位财务专业人员、资产管理职能部门、资产主管部门、资产使用单位领导、审计师、会计师等组成的专家组，对资产管理问题进行鉴定、论证、咨询等。
二、几点体会
一是领导的重视和支持是推动工作的坚强后盾。我省事业单位资产管理工作受到了全省各级政府的高度重视。梁保华省长专门对事业单位资产清理工作作出批示，省政府有关领导亲自带队进行专题调研。包国新厅长对资产清理、贯彻“财政部两个办法”等工作多次直接提出工作意见和要求。分管厅长直接领导事业单位改革的财政审批工作，亲自参加重要会议，直接处理重大事项等。从而使我省事业单位资产管理工作中政策性强，牵涉面广、操作难度大的许多涉及到各方面切身利益各种“难事”，在解决过程中得以充分理解和支持。
二是理论运用和理性指导是提高工作水平的实践动力。新形势下的资产管理工作是一项全新的工作，我省的工作能有所起色，得益于我们主动运用理论指导实践的自觉意识，得益于以强烈的机遇意识谋划我省事业单位资产管理工作新路的主动探索精神。及时确立事业单位资产管理的指导思想和工作目标，提出用改革、发展、创新、实践、服务的新理念开拓工作新局面的新思路，以及资产管理工作要善于结合预算管理改革、财务管理、绩效管理，善于结合经济发展、结合工作实际、结合课题研究，善于借助各方优势形成工作合力等一系列管理理念和工作要求的提出有效地推动了我省的工作实践。
三是创新制度是做好工作的关键和保证。客观地说，事业单位资产管理薄弱的状况与长期以来制度的缺失有很大关系。通过我省事业单位资产管理暂行办法的起草工作，我们深感制度创新的艰难和迫切。建立一项科学、合理、完善、有效的新制度，形成配套的制度体系，这是做好工作的关键和根本保证。而新制度在贯彻实施中，必然伴随着与过去“旧观念”“老做法”的各种矛盾和冲突，因此，使新制度得到有效地执行和不断地修正和完善至关重要，是一项艰巨而长期的工作。
以上是我省事业单位资产管理工作的一些实践和体会，很多是尝试性的，认识也比较粗浅，不少省份的经验更值得学习。当前，财政部35号、36号令的公布实施，标志着我国行政事业单位国有资产管理进入了一个崭新的阶段，一次难得的机遇，我们将进一步贯彻财政部和江苏省的事业单位资产管理暂行办法，趁势而上，扎实工作，不断创新，使事业单位资产管理的新路子越走越宽。