黑龙江省：夯实基础 强化监管

努力做好新形势下事业单位资产管理工作

2006年9月 黑龙江省财政厅

一、我省事业单位国有资产管理现状
（一）资产存量、分布及特点
1．总量
据2005年事业单位产权登记统计结果显示，截至2005年底，全省11099个事业单位共有在编人员866244人，占有、使用的资产总额为846.6亿元，其中，固定资产590.1亿元，净资产（国有资产，下同）637.5亿元，分别占全省行政事业单位资产总额1212.2亿元、固定资产总额835.5亿元和净资产915.7亿元的69.8%、70.4%和69.6%。
2．结构
全省事业单位的固定资产占全部资产总额的69.7%，其中：房屋建筑物为309亿元（面积为12248.5万平方米），占52.4%；汽车为27.2亿元（18494辆），占4.6%；仪器设备为110.5亿元，占18.7%。以上三类资产合计为446.7亿元，占全部固定资产的75.7%。
3．分布
在全省11099个事业单位中，省直事业单位1156户，占全省的10.4%；市县事业单位9943户，占全省的89.6%。
在637.5亿元国有资产中，省直单位占有299.7亿元，占47%；市县为337.8亿元，占53%。
4．特点
一是省级事业单位资产占有量大，户均占有量为2593万元，市县级事业单位户均占有量仅为339.7万元。二是国有资产地区分布差异大。三是固定资产中房屋建筑物所占比重较大，占全部固定资产的52.4%。
（二）机构设置
2003年，国有资产监督管理体制改革后，原省国资办负责的经营性国有资产的管理职能全部划入了省国资委，非经营性公共资产管理职能划入了省财政厅，行政事业资产处作为内设机构整建制留在省财政厅。在地市一级，我省只有哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江和佳木斯等四个市成立了国资委，其行政事业单位国有资产管理职能划归到财政部门，并在财政局内部设立了相应的机构。总体上看，全省行政事业国有资产管理工作开展得比较顺畅，但由于一些地方的“国资办”对外是独立行使职能的机构，地方财政在工作的支持上仍存在一些差距。近日，我厅在转发《财政部关于认真贯彻财政部第35、36号令有关问题的通知》中已经明确，行政事业公共资产管理职能目前不在财政部门的地方，要尽快纳入到财政部门来，确保机构不顺的问题尽快得到解决。
(三) 职责划分
我省机构改革后，由于非经营性资产管理职能一直有单独机构来行使，因而也没有出现职能交叉和矛盾的问题。对一些企业的经营性资产的监管，则按照中央相关规定和《企业国有资产监督管理暂行条例》以及企业出资人的性质与国资委进行职责划分。财政部门监管的企业具体包括以下四类：一是事业单位所办企业；二是新闻出版广播电视类等实行企业化管理的事业单位和文教类企业；三是监狱、劳教企业；四是公安、安全等部门以企业名义设立的监视站等企业。
二、我省事业资产管理工作开展情况
近年来，我省事业单位资产管理工作在加强基础管理和制度建设、加大监管力度、探索新的管理方式等方面作了一些有益的尝试。
（一）加强制度建设，促进事业单位资产管理规范化
从2001年起，针对行政事业单位资产管理中存在的问题，我省先后制发了《黑龙江省人民政府关于进一步加强行政事业国有资产管理工作的通知》、《关于加强行政事业单位车辆处置管理有关问题的通知》等一系列规范性文件，进一步强化了事业单位的资产管理工作。在此基础上，研究起草了《黑龙江省行政事业单位非经营性资产经营使用管理办法》，以规范资产使用收益管理和对经营使用资产的监督管理，目前，该《办法》列入今年省政府的立法计划，已经进入调研阶段，有望年底前出台。我省部分市（地）在事业单位国有资产管理制度建设方面也作了许多有益的探索，如七台河、大庆、绥化、双鸭山市等地都由市政府制发了地方规章，对加强行政事业公共资产管理发挥了积极的作用。
（二）加强基础管理工作，实现资产管理与预算管理、财务管理的有机结合
一是产权登记与决算审核并举，实现资产配置与财务相结合。从2005年起，我厅决定将省直行政事业单位年度财务决算中涉及资产类部分交由行政事业资产处审核，实现了产权登记工作与财政工作的紧密结合，既发挥了产权登记的作用，也提升了资产管理工作的地位。同时，印发了《黑龙江省省直机关事业单位办公用房大中维修管理暂行办法》。在明确办公用房维修标准的前提下，规范各单位的办公用房维修项目要按照规定程序进行申报和审批， 被批准的项目列入下一年度部门预算并编制政府采购预算。
二是强化对全省事业单位资产处置和配置的管理。在资产处置方面，我省规定了对本级事业单位资产处置的审批权限，对规定金额以上的资产进行处置时，必须报经同级财政部门审批，经同级财政部门审核同意的《行政事业单位资产处置申报审批单》是事业单位账务处理的原始凭证，同时也是事业单位车辆处置时向公安交通管理部门办理车辆过户、转籍的必备手续。为了使资金管理与预算管理有机结合，我省规范完善了省直事业单位车辆处置程序，即先大省厅资产管理处办理处置手续，后到厅内主管业务处核定车辆购置预算，再到政府采购办申请车辆编制。
三是坚持开展事业单位产权登记工作，明确产权关系。2001年机构改革以后，为适应部门预算、政府采购等财政改革的需要，我们重新修改了原有产权登记表，增加了主要财产基本情况和经营使用情况的登记内容；制发了《黑龙江省行政事业单位国有资产产权登记证》，对规定金额以上的主要财产按照土地、房屋建筑物、汽车和仪器设备四个类别进行了全面登记，并完善了年度检查办法。
四是建立资产监督管理信息共享系统，为财政支出预算管理提供数据支持。2002年，我省开发使用了《行政事业单位国有资产监督管理系统》软件，系统内保存了全省各级行政和事业单位2002至2005年度的基本情况，可以按照产权登记的类型、行业、单位性质、预算级次和行政区划分别汇总，实现了对我省行政事业资产的动态管理，并为编制部门预算提供了重要基础资料。
（三）加强对事业单位资产的监管力度，防止国有资产流失
几年来，我省通过开展专项检查、完善管理办法等多种有效途径，进一步加大了对行政单位资产的监管力度。如2001年，我们组织对省政府和省直部门24个驻外办事机构进行了资产清查，并就清查出来的资产管理混乱、产权意识不强、投资损失严重等6个方面的问题，向省政府提交了专题报告，得到了省政府主要领导的高度重视，使驻外办事机构资产管理工作得到了明显改善。2003年，针对一些单位资产管理不到位、账外资产大量存在的实际情况，我们组织开展了省直行政事业单位账外资产清查工作，共抽查了103个行政事业单位，查处了其中78个单位存在的账外资产18.1亿元，占被查单位净资产的28.5%。2004年组织开展了省属大专院校账外资产清查工作，共清查出账外资产35.34亿元，占其净资产的38.48%。针对这一情况，省政府办公厅下发了《黑龙江省人民政府办公厅转发省财政厅关于加强全省行政事业单位公共资产管理意见的通知》。通知下发后，全省大部分地市开展了行政事业单位资产清查工作，基本核实了全省行政单位资产底数，为科学合理的配置资产提供了依据。2005 年5月，我厅将省直行政事业单位车辆清查列为全厅重点工作，对省直109个主管部门的1922个行政事业单位进行了车辆清查，清查出有1783个单位存在小汽车超编问题，比核定的小汽车车辆编制数多7626台，通过清查，有效控制了一些单位、部门每年重复申请增加和更新车辆的问题，减少了财政支出。为建立车辆管理的长效机制，最近，我厅向省政府呈报了《关于加强行政事业单位车辆管理的意见》，拟由省政府转发市县、省直各部门执行。
（四）整合资源配置，规范非税收入管理
近年来，随着我省经济的快速发展，财政对各项事业的投入逐年加大，行政事业单位新增加的资产增长较快，仅省直单位近三年就增加了141.4亿元，年均增加47.13亿元。，我省一些地方结合本地实际，采取将报废和转让资产由财政部门统一处置，处置收益上缴财政，所需资产由财政部门在预算中给予安排的管理办法，把住了资产评估、公开拍卖、收入管理三个关口，有效地避免了暗箱操作，达到了转让价格最大化的目的，转让收入做到了收支两条线管理。年初，我厅将规范行政事业单位资源配置与整合管理列为财政工作的“十件大事”之一，近日，又向省政府呈报了《关于进一步规范行政事业单位资源配置与整合管理的意见》。从摸清家底、完善资产配置、建立整合调剂机制、资产处置审批与监督以及资产有偿收入的收缴管理等方面，提出了具体的管理措施。
（五）积极参与事业单位改革，发挥公共资产管理的宏观调控作用
我省在公共资产分配的监管中，既体现了严格执行资产管理的规定，又体现了人与社会和谐发展的理念。2000年，在我省部分省属应用型科研院所实行改革试点中，我厅提出了鼓励科研院所改制为民营企业后，职工买断国有资产、职工集体股分配等5项优惠政策，并与科技厅联合下发了《深化省属科研机构体制改革的实施意见》。在已经启动的新一轮事业单位机构改革中，省政府明确了事业单位机构改革中涉及单位“定性”和产权制度改革方向的任务由财政部门牵头完成。目前，我厅提交的《黑龙江省省直事业单位产权制度改革实施方案》已经省委常委会议讨论通过，将在事业单位改革中实施。
（六）深化资产管理改革，探索县级非经营性资产管理的有效方式
如何推动市县政府盘活闲置的非经营性资产和政府部门占有的土地、道路等公益性资产进行融资、引资，是我省经济发展中迫切需要研究解决的重点问题。我省安达市把提高国有资产的使用效益，维护国有资产的安全完整，实现国有资产的保值增值与改善行政事业单位办公条件，节约财政支出，促进社会各项事业发展，加快国有企业改革结合起来，探索出了由政府决策、部门落实、运营公司运作、国有资产集中统一监管和运营的“安达模式”。经我厅总结推广后，各市县纷纷结合本地实际，进行了积极探索。目前，已经审批的绥化市、绥芬河市、宝清县、海林县、勃利县和杜蒙自治县组建的资产经营公司运营工作都收到了显著的效果。
三、几点体会
（一）深化资产管理必须依靠领导的有力支持
我省在行政事业单位资产管理工作中取得的成绩，得益于拥有一支开拓创新、不断进取、能打硬仗的干部队伍，更得益于省厅主要领导同志对资产管理工作的高度重视和有力支持。厅党组将资产管理工作摆上重要议事日程，多次听取资产管理工作汇报，从2003年开始，每年都将资产管理工作列入省厅当年重点推进工作，并强力组织推进，保证了上述工作顺利进行。
（二）深化资产管理必须有制度建设做支撑
几年来，我们深深感到，要使非经营性公共资产真正步入科学的、规范的管理轨道，确保公共资产的安全、完整，必须建立健全一整套符合我国国情、行之有效的法律法规制度体系。从目前情况看，财政部已经颁布施行了事业资产管理办法，但是配套法规制度目前尚未制定出台；在监管手段上虽然有《违反财政行为处罚处分条例》，但内容比较笼统，操作性不强，处罚规定不够全面和具体。因此，抓紧制订全国统一的、科学和规范的法律、法规，是确保公共资产管理工作有法可依的当务之急。
（三）资产管理工作必须与财政、财务工作相结合
按照公共财政理论的概念，事业单位的公共资产是国家财政部门提供的公共产品，是由财政资本性支出形成的，它支撑着国家机器的正常运转和社会事业的发展。公共资产的增量投入必须以存量基数来编制预算，才能做到科学、准确和公平，因而财政资金的分配离不开对事业单位资产的掌握，二者的有机结合才能相得益彰。而事业单位的财务管理和资产管理是同一个事物在货币和实物形态的两种体现。因此，要改变目前由于资产管理与财政、财务管理脱节的现状，必须将资产管理与财政、财务管理有机地结合起来，切实防止“两层皮”现象，堵塞资产管理中出现的各种漏洞.