内蒙古：夯实基础 创新理念

全面规范和加强事业单位国有资产管理工作

2006年9月 内蒙古自治区财政厅

为了加强和规范行政事业单位国有资产管理工作，2004年内蒙古自治区财政厅在原统计评价处的基础上成立了行政事业单位国有资产管理处。资产管理处成立以来，在财政部的大力指导下，我们坚持与时俱进，以资产管理工作服务财政全局工作为出发点，努力拓展工作思路，创新理念，认真研究和努力做好新形势下的行政事业单位国有资产管理工作。现将我区行政事业单位国有资产管理工作，重点是事业单位国有资产管理情况和有关建议汇报如下。
一、我区行政事业单位国有资产管理工作的基本情况
（一）事业单位国有资产总量和结构
据2005年行政事业单位部门决算统计，我区行政事业单位国有资产总量为555.50亿元，其中：事业单位占有国有资产347.42亿元，占62.54％。在国有资产总量中，固定资产478.79亿元，占86.19％；其他资产76.71亿元，占13.81％。全区2005年事业单位国有资产总量比2000年的155.92亿元增加了191.50亿元，年均递增17.38％。
（二）行政事业单位国有资产管理机构设置情况
2004年4月经自治区编委正式批准，自治区财政厅成立了行政事业单位国有资产管理处，编制为7人，实有3人。自治区所属12个盟市和2个计划单列市财政局，均成立了有关行政事业单位国有资产管理的机构或内设科室。目前，自治区和盟市的事业资产管理的机构和职责权限已经得到建立和明确。
（三）我区在加强行政事业单位国有资产管理方面开展的主要工作
1．精心研究和完善资产管理的制度建设工作
2005年7月，我们完成了《内蒙古自治区行政事业单位国有资产管理办法》（征求意见稿），并且在2005年11月底召开的全区行政事业资产管理座谈会上，广泛征求了各盟市、计划单列市财政局和区直部门、单位的意见。近期，财政部公开发布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部35号令）《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部36号令），为确保自治区制定的办法和财政部制定的办法相对应一致，我们在认真学习领会财政部35、36号令精神的基础上，结合正在完善的《内蒙古自治区行政事业单位国有资产管理实施办法》，起草了《内蒙古自治区行政单位国有资产管理实施办法》和《内蒙古自治区事业单位国有资产管理实施办法》（以下简称“办法”），拟经厅务会审定后，尽快以自治区政府名义下发执行。
2．大力夯实资产管理的各项基础工作
自治区本级行政事业单位国有资产管理工作开展以来，我们从夯实资产管理的基础工作入手，以“巩固基础、科学决策、强化管理、以制度建设推进资产管理工作”为指导思想，坚持“边学习、边工作、边调研、边总结、边规范”，逐步学习和深入理解资产管理各项规章制度的同时，细化了工作职能，尤其是对资产管理的工作定位、监管内容、调控手段和操作程序等问题进行了认真研究和落实，完成了《内蒙古自治区财政厅效能建设方案》中资产管理工作有关职能的细化、与各业务处室和单位的职责划分，以及资产管理工作的具体工作规程等；按照管理就是服务的原则，明确落实了资产管理处处内各个工作岗位的职责，细化了对每项工作的具体要求，为资产管理工作的有效开展奠定了扎实的基础。
3．严格把关做好日常资产处置审批工作
截止2006年6月底，我们共办理区直部门、单位资产出售、置换、报损、报废和调配资产，以及清产核资、核销不良资产达15.6亿多元。其中：配合厅国库处和信息中心，为自治区本级全面实施国库集中支付管理工作，办理微机、打印机等设备调拨500多台，有力地支持了财政全局性和厅内各业务口的工作；办理区直部门机动车辆调拨38辆，原值金额866.97万元；根据工作需要，办理房地产无偿划转3525平方米，价值437万元，批复区直有关事业单位转企改制资产3740万元。在行政事业单位国有资产产权变动方面，基本规范了区直部门、单位资产的调拨行为，起到了调剂余缺和资源共享的目的。这些工作，受到了区直部门和单位的赞扬与肯定。
4．积极主动做好与有关部门的协调配合工作
为了逐步完善和规范行政事业资产管理工作中相关部门、单位的职责和工作程序，增强分工协作和相互配合，我们主动协调有关方面的工作关系。诸如区直行政事业单位利用国有资产出资兴办具有法人资格的经济实体，未经财政厅审批，工商部门不予办理注册登记；在车辆调拨和处置方面：资产管理处与呼和浩特市车辆管理所进一步加强合作，对不经财政部门资产管理机构批准并办理“固定资产调拨单”的，一律不予办理过户手续；在出售土地使用权（二级市场）和房屋建筑物方面，财政厅与呼和浩特市国土资源局和房产管理局共同严格把关，凡不符合政策规定，未经同级财政资产管理机构批准，一律不予办理产权变动和登记手续。同时，我们还与自治区建设厅住房管理部门建立了良好的工作联系，妥善办理了自治区文化厅等单位的房改遗留问题；对区直一些行政事业单位整体搬迁涉及房地产处置、人防工程等特殊资产的处置事宜，以及利用现有资产抵押贷款等行为进行了规范和监控。
5．注重调查研究和创新资产管理工作
为了拓展和创新事业资产管理的工作思路与措施，我们多次组织赴区内外开展调查研究工作，广泛收集了事业单位国有资产管理的有关办法、制度和参考材料，形成了丰硕的调研成果，包括编辑出版了《有益的探索》、《内蒙古县域经济与财政问题研究》等3本书籍，组织撰写了《关于对湖北省财政厅开展行政事业单位国有资产管理工作的调研考察报告》、《创新工作思路和方法，努力开创我区行政事业单位国有资产管理工作新局面》和《加强和规范行政事业单位国有资产产权管理的探讨》等专题报告。我们组织撰写的《内蒙古县域经济与财政问题研究》和《加强和规范行政事业单位国有资产与财务管理的思路、对策及措施》等厅内指定的调研课题，连续三年荣获厅科研所和财政学会组织的调研课题评比一等奖。通过这些调研工作和成果，对于深入了解我区经济社会发展、财政收支状况和各级各部门、单位资产管理情况，增强宏观分析和决策能力，进一步强化行政事业单位国有资产与财务管理工作起到了良好的宣传和推动作用。
6．配合做好区直事业单位机构改革中的资产管理工作
根据自治区党委、政府的统一部署和要求，为了配合区直事业单位机构改革工作，批复了自治区国土资源厅所属单位有色地质勘查局利用国有资产3000万元出资组建地质矿业公司的事项和地质矿产勘查局利用现有资产3800万元组建地质勘查有限责任公司的批复事宜。由于事业单位机构改革牵涉的问题多、情况复杂、政策性强，全国各地区均处于试点阶段，缺乏现成的经验可以借鉴。有关涉及国有资产处置的问题，我们通过对区直2户试点单位利用现有国有资产进行企业化运作的批复确认，为自治区工商部门对其国有资本金办理注册登记提供了依据，积极推动了有条件的区直事业单位向企业化管理的平稳过渡，使区直事业单位机构改革试点工作得以顺利实施，并从政策与程序上确保国有资产运营的制度化、科学化和规范化管理方面，迈出了良好的第一步。
7．努力做好部门决算和资产管理业务培训工作
自治区财政厅资产管理处在做好行政事业单位国有资产管理工作的基础上，还承担了繁重的部门决算编报工作。为按时圆满完成年度部门决算工作，我们于2005年11月底组织了较大规模的培训工作。培训对象包括各盟市、计划单列市财政局各业务科室和自治区本级各主管部门财务负责人、经管部门决算以及财政厅各业务口的同志达350多人，会议还邀请财政部的专家讲解了《民间非营利组织会计制度》。这次会议培训的范围广、针对性、实用性强，会议就行政事业资产与财务管理、部门决算与非税收入监管等相关业务内容进行了详细的讲解和培训。通过 “以会代训”的形式，强化了各级各部门、单位的财务会计基础工作，沟通和推动了资产管理工作，提升了广大财会人员的业务和政策水平，取得了预期的效果。
8．认真做好有关决算数据资料的编撰工作
为了便于各级财政部门和相关单位能够连续、便捷地查阅各类会计决算数据，掌握行政事业单位国有资产占用、财政收支情况，我们组织整理编印了《内蒙古自治区 2004 年会计决算数据综合资料》，目前共形成《内蒙古自治区 2000-2004 年会计决算数据综合资料》5 本工具书籍。此项工作，填补了自治区财政在财务决算数据资料统计方面的空白，使我区的财政、财务基础管理工作得到了有机统一，确保了全区财政系统各类决算报表数据资料的全面完整，方便了实际工作中的分析应用。厅领导对此项工作给予了充分的肯定，明确指出： “组织编印会计决算综合数据资料，对财政财务管理基础工作和历史资料积累、研究意义很大”。
9．盟市资产管理工作积极有序地开展
据我们了解，大部分盟市、计划单列市财政部门的行政事业单位国有资产管理工作从2002年原国资办就一直在开展工作。其中：呼和浩特市财政局资产管理工作取得了一定的成效，其工作特点主要是与政府采购挂钩，即资产购建实施政府采购之前，需经资产管理机构审核批准。同时，初步实行了对市级行政事业单位固定资产进行网络化动态管理机制；通辽市、赤峰市、巴彦淖尔市等地研究制定了《行政事业单位国有资产管理办法》，并以政府的名义下发执行。一些地区制发了《行政事业单位国有资产处置办法》，赤峰市、乌海市为了明确产权关系，正在逐步开展产权登记工作，为建立资产管理数据库奠定了基础。阿拉善盟在资产处置环节严格把关，按照公开、公平、公正的原则，采取公开拍卖的方式出售，避免了暗箱操作，并将出售收益纳入财政专户管理。呼伦贝尔市正在开展资产清查、建立资产管理数据库工作。各地区积极有效地开展行政事业单位国有资产管理工作，对于形成统一领导、分级管理、上下联动的资产管理机制起到了积极的推动作用。
二、我区行政事业单位国有资产管理工作存在的主要问题
由于行政事业单位国有资产管理工作涉及面广、政策性强、监管的对象特殊，管理难度大。在工作实践中，我们发现在资产管理工作中各级行政事业单位不同程度地存在着“重资金、轻资产”的思想，特别是由于资产管理和财务管理的相互脱节和财务基础管理工作的薄弱，导致了事业单位占用的国有资产产权不明、职责不清、账实不符和形成账外资产的现象比较严重，国有资产严重流失，等等。主要问题有以下几个方面：
（一）资产管理的机构和制度建设滞后
从财政部门而言，对行政事业单位国有资产管理工作是一项全新的业务，财政部门如何强化资产管理，确切的讲是制度的管理、程序的管理。目前，行政事业单位国有资产管理工作从上到下已经引起了高度重视，并提上了议事日程，财政部发布了35、36号令，明确了行政事业资产管理的原则和任务。但从各省市的情况来看，此项工作的管理形式和具体做法不尽相同，其主要原因是对行政事业单位国有资产管理的机构和程序从财政部到地方财政没有完全理顺，对行政事业单位国有资产监管缺乏切实可行的、必要的、强力的约束手段。所以，做好资产管理工作，必须建立全国统一的管理和运行机制，尤其需要各有关部门、单位的协调配合和财政内部各方面的大力支持，统一思想认识、提高科学决策水平，制定切实可行的工作目标和措施，确保财政部发布的35、36号令落到实处。
（二）部门、单位资产管理的基础工作薄弱
从各部门单位的财务管理工作可以看出，大部分行政事业单位在固定资产管理过程中，未能严格执行现行行政事业单位《财务规则》和《会计制度》。具体表现为：一是有部分单位在固定资产管理中只设固定资产总账，没有固定资产明细账。二是固定资产账户只有总金额，没有实物、明细分类账，致使实物量金额与总账金额不符，资产总额与实物存量模糊不清。三是资产管理与财务管理相互脱节，对固定资产的增减不能达到同步进行账务处理，造成资产与财务的管理比较混乱。由于部门、单位资产与财务管理内控制度不健全，使得资产有人使用，无人管理，造成实物资产的浪费流失。由此可见，各级各类行政事业单位的家底不清、账实不符的根本原因还在于各个部门、单位财务会计基础工作的薄弱和不规范。
（三）本位主义严重且部门职责不清
在现实工作中，各级各类行政事业单位，无论从领导层面或环节管理层次讲，“重钱轻物、重购轻管”的现象还比较严重。如在资产处置环节的评估工作，由于制度建设滞后和缺乏牵制手段，对资产评估行业的监管不力等，使资产评估正在成为资产流失的一大黑洞。当前，涉及资产管理的相关部门还存在职能交叉，职责不清、权限不明的问题，尤其是对行政事业资产管理的程序性问题比较混乱，加上一些地方事业资产管理的法治意识比较薄弱，使行政事业资产管理缺乏相互制衡的运行机制。
（四）资金和财务管理不规范所形成的账外资产较多
2000年机构改革以后，随着原国资局的撤并，行政事业单位国有资产管理工作出现了断档。近年来，由于部分单位资金来源渠道的多元化，使一些资金未能纳入财政综合预算管理，而利用这部分资金购置的有关资产也就形成了事业单位的大量账外资产，究其原因，主要是：一是该入账的不入账。购建的有关实物资产不及时入账或不入账，有的年底集中记一次账，有的甚至几年不入账，使资产游离于账外；二是该销账的不销账。应该作报损、报废处理的资产不处理，长期挂账。如一些单位已拆除的房屋、淘汰的设备早已退出使用，但没有办理核销手续，仍挂在账上；三是有效凭据不足不能入账。如房屋建筑物建成后已经投入使用，因资金结算等方面存在纠纷，没有办理竣工决算，或因没有办理土地证、房屋产权证，没有及时入账。
（五）一些单位不履行报批程序，随意处置资产
由于行政事业资产管理机构一度缺位，部分单位视国有资产为“私有”财产，不履行资产的处置审批手续和必要的评估、技术鉴定等程序，自行处理，随意性较大。主要有三种情况：一是在市场经济条件下，资产处置和购建过度商业化运作，尤其是单位利用房地产与开发商联合建设改善办公条件，“先斩后奏”的现象比较严重。二是在没有办理任何审批手续的情况下，将车辆划转给上级和下级或其他单位，由于未办理过户手续，资产仍挂在本单位账上。三是随意出租、出借和对外投资。有些单位将办公用房屋、土地等资产，不履行申报审批手续，也不进行评估，随意对外出租、投资，对这部分资产和收益难以实施有效监管；有些单位对出租、出借和对外投资的资产收益不按规定入账，私设“小金库”，造成产权不清和产权纠纷等问题。
形成上述问题的主要原因：一是行政事业单位国有资产管理体制不顺；二是管理制度不健全，新发布的两个办法需要制定配套管理办法予以支持，并且需要一个学习和认识的过程；三是没有有效调动起行政事业国有资产占有主体对资产管理的积极性和主动性；四是事业单位资产管理的意识在各级部门还比较薄弱；五是资产管理的源头即预算内资金和非税收入分配不规范，导致资产占有“苦乐不均”等问题。因此，要管好行政事业单位国有资产，必须通过深化改革，在加强和完善相关制度建设的基础上，切实强化各级财政等部门资产管理的职能作用，并有效发挥政府资金调节的主导能力。在保证满足各级行政事业单位履行职能需要的同时，充分调动事业单位管理和合理使用资产的能动性，使财政部门和各事业单位形成良好的互动监管机制。
三、加强和规范事业单位国有资产管理的措施及建议
事业单位与行政单位的性质不同、资金来源不同、改革方向不同，其资产管理的思路亦不同，从管理的范围、内容和手段来看，事业单位国有资产管理的内容非常庞杂，政策法规牵涉面多，管理难度大。目前，要做好事业单位国有资产管理工作，必须从上到下形成合力，抓好各项基础工作，并且与事业单位改革相适应，这样才能使事业单位国有资产管理落到实处、收到实效。从目前的情况来看，我们建议事业单位国有资产管理工作应注重抓好以下五个方面的工作。
（一）建议财政部尽快制定出台与36号部令相配套的有关资产配置、使用、处置等具体实施办法
制定事业单位资产购置前与部门预算进行有效衔接的审核工作流程，以及资产处置收入、有偿使用收益收缴和拨付的审核工作流程等相关资产管理主要环节的具体操作细则和工作流程。上述几项事业单位国有资产管理的措施，应与行政单位国有资产管理的相关内容和工作同步操作，从而达到从中央到地方各省市区资产管理工作步调一致、有序并进的局面。
（二）理顺事业单位国有资产管理相关部门的工作关系
我们在具体办理资产购建和处置的过程中发现，涉及资产管理的各相关部门工作程序没有理顺，没有形成相互配合和制约的机制。因此，做好事业单位国有资产管理工作，从上到下必须明确各个相关职能部门之间涉及资产管理的工作程序和职责权限，切实做到依法行政、依法办事。
（三）依托“金财工程”，建立全国统一的事业单位（包括行政单位）国有资产管理信息系统
为适应新形势下事业资产管理工作的需要，我们感到建立行政事业单位国有资产网络化管理，已迫在眉睫。目前，从财政部到地方财政建设的“金财工程”网络平台运行平稳，建议财政部尽快启动“金财工程”网络系统中，有关行政事业单位国有资产管理的子系统。同时，应考虑事业单位（包括行政单位）部门决算与资产管理信息系统的有效衔接，逐步建立行政与事业单位国有资产管理与财务管理相结合的网络系统，实现资产的静态管理向动态管理转变，及时、准确地记录资产的增减变动、占有使用及分布状况，为资金管理、政府采购、资产配置、资产处置、资产调剂提供信息和客观依据，从而实现资产管理和预算管理、财务管理的共同监管与信息共享机制。
（四）建议财政部尽快协调中央有关部门修订有关资产配置标准
事业单位占有使用的房屋建筑物、土地使用权和车辆的配置，国家建设部、国土资源部和中纪委都曾经有过规定，而且从上到下均有相应的管理机构负责，但是过去的规定已经不适应市场经济条件下的公共财政建设和事业单位国有资产管理工作，亟需统一修订和完善，以便于地方各级财政部门在事业单位国有资产管理工作中贯彻落实。
（五）加强事业单位财务和资产的基础管理工作
财务会计工作是一切经济管理工作的基础，也是事业单位国有资产管理的基础。没有高质量的财务会计基础工作，就会出现事业单位资产的账实不符、家底不清的问题，就不可能有高质量的资产管理水平。所以，建议财政部尽快修订出台事业单位财务会计制度（包括行政单位的相关制度）。同时，结合现行财务会计制度和各项财政改革的要求，密切配合有关方面加大对行政事业单位财会人员，包括资产管理人员的培训工作，使其能够真正适应新形势下资产管理工作的需要。