近日，财政部和科技部共同修订的《科学事业单位财务制度》(下简称《财务制度》)出台，旨在配合2012年修订颁布的《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，完善事业单位财务管理体系，进一步加强科学事业单位财务管理。
财政部有关负责人表示，作为行业事业单位财务制度“上位法”的《事业单位财务规则》（以下简称《财务规则》）已经于2012年2月7日以财政部令第68号公布，并自2012年4月1日起施行，《财务制度》也亟需相应作出修改完善，以保障新《财务规则》的顺利实施，并在行业财务制度中落实有关新要求。
据悉，《财务制度》的修订结合了科学事业单位实际，遵循了保持现有科学事业单位财务制度框架、体现财政改革相关成果、坚持科学事业单位公益属性、突出科学化精细化管理要求的基本原则。那么，此次《财务制度》修订的亮点是什么呢？修订后的《财务制度》是否还需要进一步的细化呢？本报记者围绕以上问题采访了业内专家。


背景：原《财务制度》不能适应新形势、新要求
原《财务制度》是由财政部和原国家科学技术委员会于1997年3月25日发布，自1997年1月1日起施行的。财政部相关负责人指出，《财务制度》实施十五年以来，对于对推动科学事业单位的改革和发展，加强单位财务管理，发挥了重要作用。但是，近年来随着我国公共财政体制的逐步完善和科技体制改革的不断深入，部分内容已经不能完全适应新形势、新要求。首先，原制度中的一些规定已经无法满足诸如部门预算、国库集中收付制度等财政改革新要求。其次，随着科技体制改革的不断深化，科学事业单位的性质、类型和业务特点等都发生了很大变化，原制度已经无法适应和满足新形势下科学事业单位财务管理的新要求。因此，适时修订《财务制度》是十分必要的。
一直关注科学事业单位财务制度修订的广州大学珠三角公共事务研究中心研究员杨孟著在接受本报记者采访时指出，制度的演进是一个动态的适应性调整过程。从经济学的角度看，制度的设计和选择是一个相关利益者在外部经济社会环境条件下进行博弈均衡的结果。通过反复多次博弈，制度得以发展和完善，社会公认度日益提高。科学事业单位财务制度的修订也是如此。
业界专家表示，目前我国一些科学事业单位的财务制度存在诸多漏洞，资金使用不规范、预算不公开透明、固定资产的管理混乱，《财务制度》不得不进行修订，否则，会给国家财产造成严重流失。
“这次科学事业单位财务制度修订的‘动力’，主要来自于公共财政体制改革、科技体制改革、事业单位改革（对科学事业单位性质、类型和业务特点重新界定）和新管理方法的应用等四个方面。事业单位改革赋予科学事业单位管好、用好科研经费，确保经费使用规范、安全、有效的财务工作重点，以及与《财务规则》的协调配合等，也是需要对原制度进行修订完善的重要方面。”杨孟著说。


亮点：增设内部成本费用管理和财务监督
财政部教科文司和科技部财务司有关负责人介绍，此次修订基本维持了原有的制度框架和结构，但根据财政改革和科技事业发展的要求，大大充实和完善了有关内容，同时废止了一些不合时宜的规定。 新《财务制度》增设内部成本费用管理的内容，加强了科学事业单位的资产管理，明确规定单位应当在保证正常运转和事业发展的前提下对外投资，并履行相关审批程序。强调科学事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。
新《财务制度》还增设了“财务监督”的相关内容。新《财务制度》规定，第一，是要求对单位财务运行的全过程实施监督，包括对预算管理、收入管理、支出管理、科研项目资金管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督。第二，是明确实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。第三，是要求单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，并依法接受财务主管部门和财政、审计部门的监督。
新《财务制度》特别强调了事前监督、事中监督、事后监督等监督程序和方式得到了业内专家的肯定。杨孟著认为，这种监督模式可以概括为“全程动态跟踪监督”。他说，第一项和第二项的有关财务监督的规定，其执行主体当然是科学事业单位自身，也就是由科学事业单位内部进行自我监督。但财务监督实施效果的好坏，则由外部监督体系来评价和考核，包括上级主管单位财务管理部门、财政部门和国家审计机构等。
杨孟著认为，实行“全程动态跟踪监督”必须重点关注以下三个关键环节，并建立完善其相应的监督控制制度：一是预算支出环节，应建立完善预算支出事先分级授权审批制度。在具体的实施过程中，以各预算单位支出行为自我控制管理为主；二是效能评价环节，应建立完善预算支出效能审查评议制度。这是发挥预算管理监控作用的主要形式和途径，也是推行预算科学民主管理，提高预算支出透明度，强化预算支出事中控制和事后评价考核的必要步骤和措施；三是信息公开环节，应建立完善预算支出情况通报（公示）制度。这是预算支出效能审查评议制度发挥预算管理监控作用的延伸和保障———科学事业单位内部全员和全社会参与监督管理和“负反馈调节”。
“为此，科学事业单位应强化风险意识，建立完善财务风险预警及防范机制，加强对财务活动的全程动态控制和监督，及时防范和化解财务风险；科学事业单位还应科学配置科研资源，充分发挥科研资源效益，加强财务核算，建立绩效考核和追踪问效制度，提高预算资金整体效益。”杨孟著说。
建议：进一步完善、细化和落实
此次修订下发的《财务制度》相较于1997年财政部、原国家科委颁布的《科学事业单位财务制度》而言，是一次巨大的进步，保持了现有科学事业单位财务制度框架、体现了财政改革相关成果、强调了科学 事业单位的公益属性、突出了科学化精细化管理要求。但业界专家认为，此次修订后的《财务制度》并不完美，还有许多内容需要进一步的充实、完善、细化。
杨孟著建议，首先，应补充完善财务预测、决策、分析、控制、考核等内容。《财务制度》并没有对相关内容作任何规定，这是不难理解的。因为，规范高效的管理制度是“内生化”的，不是外在强制性“嵌入”的。实质上，科学事业单位的内部管理制度是基于单位内部治理的需要而产生的。作为内部管理制度重要组成部分的财务制度也不例外。而基于政府财政资金使用效益为核心的由国家统一制定的科学事业单位财务制度，当然与其内部管理制度的“自然演化”路径和制度需求存在一定的偏差。杨孟著特别强调，《财务制度》所固有的这一“硬伤”应引起制度制定者高度重视，否则会直接影响到《财务制度》的实施效果。
其次，向社会公开科研项目成本信息。《财务制度》第六十七条规定，“单位应当将科研项目成本信息在单位内公开。”这样的规定显然是不妥的，《财务制度》应当明确规定“将科研项目成本信息向社会公开”。这是实行科研项目成本信息向社会公开制度和建立相应的信息公开激励、监督及考核机制的理论依据。《制度》还应明确规定，要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体是公共信息的主要发布渠道，要鼓励公民通过各种新闻媒体进行公共讨论、发表意见看法，使新闻媒体成为构建和完善信息公开制度的重要组成部分。
再次，丰富完善动态财务监督和控制的形式和内容。配合预算管理和财务监督制度，可考虑在承担重大科研项目的科学事业单位实行临时财务总监委派制度，对于重要科学事业单位实行常驻财务总监委派制度。在此基础上，不断丰富完善动态财务监督和控制的形式和内容，做到静态控制与动态控制的完美结合。
最后，建立完善科学事业单位财务制度执行情况（结果）评价机制。将科学事业单位的财务制度与其科研战略规划、目标管理等体系有机结合起来，充分发挥事业单位财务制度在促进战略实施和目标管理中的作用。为此，还应建立财政资金使用效益与科学事业单位生存发展通过财务制度执行情况（结果）适度联系的机制，只有这样，科学事业单位才能真正重视财务制度的有效实施，促进科学事业健康可持续发展。

记者手记
近期，财政部相继下发《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《科学事业单位财务制度》，这足以看出其对规范事业单位财务会计制度和财务规范管理的决心。
制度本身是好的，但重在落实，有制度不落实比没有制度还糟糕，利剑高悬不落更容易纵容事业单位财务处理的不规范做法。事实上，财政部相关负责人已明确指出，接下来的首要任务是做好新《财务制度》的培训和解释工作。然而，截至截稿前，记者并没有在财政部门户网站上看到关于《财务制度》的相关培训和解读方面的内容。
记者希望，财政部能够扎实做好新制度落实、新旧制度衔接等工作，以更好地提高相关部门落实政策的力度。另外，业内专家对财务制度提的一些建议也应该引起财政部的重视，对一些合理的建议应虚心予以采纳。