摘要：预算公开是公共财政的本质要求，关系到社会各方利益。我国预算公开已经取得了积极的发展。本文采用实证分析与理论分析相结合、归纳与演绎相结合，以及系统分析法等多种方法，对预算公开实现问题进行研究，提出理性思考，解决我国预算公开的各类问题，为预算公开化提供切实可行的措施。
关键词：预算公开 理论探索 实现途径


随着公民自主意识的增强，预算公开的呼声越来越大。各级政府及其部门通过各种形式不断实现预算公开。探讨预算公开实现问题，具有积极的政治意义和现实意义。
一、预算公开实现情况分析
政府预算公开包含的内容广泛，本文只论述政府公共预算公开，不包含国有资本预算、社会保障预算、财政投融资预算等公开内容。
（一）预算公开实现基本情况。经过多年的实践，预算公开法律制度不断完善，各项实践活动不断深入。1995年生效的《中华人民共和国预算法》明确赋予各级人民代表大会对政府预算的审议、批准和监督权，并对监督程序做了规定。2007年1月，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，确立国家预算应是政府信息公开的最重要内容之一。2012年，新的预算法进入征求意见阶段，征求意见稿明确了预算公开的内容，预算公开走向深入。预算公开实现活动可追溯到1985年的农村家庭联产承包责任制。2004年，部分政府及其部门的预算公开实现活动开始探索前行。2005年开始，浙江温岭市新河镇进行了参与式预算试验。2007年起，河南焦作市开始了财政公开透明的关键步骤，建设“财经沙盘”，焦作市的财政信息公开可看作是全国预算公开实践的典范。2011年和2012年，分别有九十多个中央部门和部分省市公开了“三公”经费使用情况。
（二）预算公开实现问题简析。通过多年的努力，我国预算公开制度体系初步形成，预算透明度进一步增加，社会公众民主意识明显增强。然而，公共预算公开是个不断推进的过程，预算公开实现问题仍然存在。
1.预算公开法律层级不高，约束力不强。《中华人民共和国政府信息公开条例》是主要的预算公开依据，位阶低于人大颁布的法律。
2.预算公开的范围有限，比较模糊。从2003年“两会”开始，政府的预算报告不在大会全体会议上阅读，只发给代表自己阅读，会后收回。一般公众更难从媒体上了解政府预算具体报告，无法辨别预算情况。各种预算公开的规定太模糊，没有对不予公开的内容和范围作一个列举。
3.预算公开程度较低，项目粗糙。据专家统计，2008年各被调查的地方政府公开的财政信息程度都比较低，只有十几个百分点，到2009年，这些地方的财政信息公开的程度几乎没有变化。大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类一级”，没有“款”、“项”、“目”的具体内容。政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类数字，公众更是无法判别这些支出哪些是合理的，哪些是真正需要的。
4.预算公开监督乏力，流于形式。立法机关应是预算公开监督的主体，可每年全国人大会议一般不会超过15天，地方上则只有几天。据《人民代表报》的一项问卷调查显示，约83.1%的代表未曾使用过提出质询案的权力，预算审议“走过场”的现象仍普遍存在。行政机关既是预算编制人，又是预算执行人，还是决算的审计人。各级政府及所属部门预算编制及预算调整的随意性常有发生。司法机关对预算案件的介入较少，更谈不上监督了。
（三）预算公开实现问题的成因分析。“外行看不懂，内行说不清”，这是社会公众对公开的预算的普遍看法和感受。问题存在总是有原因的，概括起来，预算公开实现问题的原因主要包括：一是民主意识缺乏，预算公开的理念不强。爱伦·鲁宾说：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的”。这种政治性体现的就是预算公开的民主思想。二是预算公开机制不完善。立法机关、行政机关、司法机关各机构的职责分工不明确，影响整体监督效能的有效发挥。预算信息垄断，媒体报导的不够，预算公开的信息量不足。预算公开责任追究制度尚待建立完善。三是预算公开技术障碍多。公开的预算报表专业术语多，缺少功能性科目，不容易看懂，预算科目体系不尽科学合理，电子信息化程度还不能满足公众需要。
二、预算公开实现问题的理论探索
目前我国学术界对预算公开的研究尚处于一个比较初始的阶段。预算公开实现问题理论尚不系统完整，但至少应该包含实现价值、实现原则、实现条件、实现程度等四个方面。
（一）预算公开实现价值。一般认为，价值是人类对于自我发展的本质发现、创造与创新的要素本体，也就是指客体满足主体需要的积极意义即客体的有用性，它揭示客体对主体生存、发展的肯定或否定关系。预算公开的实现价值是由宪政价值决定的。宪政的根本价值在于通过保障与完善民主，规范与指引法治，发展政治文明，维护人权，促进人的全面发展。因此，预算公开实现价值应该包含实现民主价值、限定权力行使、维护法治秩序和协调利益分配等方面。
（二）预算公开实现原则。预算公开实现原则是实施预算公开过程中应该遵循的基本准绳，一是促进民主原则。人民主权原则是我国《宪法》的一项基本原则。包含预算公开的政府信息公开是人民主权原则的要求。二是循序渐进原则。预算公开的设计既要有阶段性和可行性，又要有整体性和发展性，将目前与未来、主观与客观、意愿与可能有机统一起来，顺利进行。三是因地制宜原则。我国国情复杂，公共预算公开的设计、制定、实施，既要大胆学习和借鉴西方发达国家的成功经验，又要充分考虑到我国实际情况，以各地当时的条件为前提，不摆花架子。四是成本效率原则。预算公开是个复杂的工程，是需要费用支撑的，不是说预算的所有内容都要公开出来，这样做，既无需要，也不可行。同样，在公开形式选择时，也需要考虑成本效率原则，不同的形式，成本效率不同。
（三）预算公开实现条件。1.理论条件。我国预算公开的理论研究一直落后于国外发达国家，至今未形成具有中国特色的完整的公共预算公开理论体系。2.法律条件。没有相关法律作为预算公开的法律支撑，预算公开就无法实施下去。3.技术条件。预算公开操作性很强，预算内容及其核算又非常复杂，技术含量高，需要通过电子、纸质等媒介来实现其公开。4.社会条件。预算的公共性，决定了它的社会性。社会伦理要求建立清廉政府，反对腐败。社会环境要求全社会具有参政议政意识，而政府加强对预算公开的教育，不能实行愚民政策。公众素质和能力是检验公共预算公开是否有效的基本尺度。
（四）预算公开实现程度。预算公开意愿是主观因素，而公开信息则是客观因素。预算公开意愿的高低与公开信息的多少，构成了四组不同的预算公开实现形态，可以用图表示。
假设预算公开意愿为x轴，预算公开信息为y轴，则xy划分了四个象限，第Ⅰ象限为高意愿——多信息形态，第Ⅱ象限为低意愿——多信息形态，第Ⅲ象限为低意愿——少信息形态，第Ⅳ象限为高意愿——少信息形态。四个象限不是开放的空间，而是受制于极限意愿和信息，因为公共预算公开意愿和信息都不是无限的，在一定的历史时期是有限的，也就是说四个象限是有边界的，存在临界线。预算公开意愿临界线在法律规定必须公开和不予公开之间，预算公开信息临界线在信息公开部门（单位）获取信息的最小能力与最大能力之间。意愿x与信息y是相互关联的，存在一定的线形关系，可用公式表示：Y=kf（x），其中，k是关联程度。当k正关联时，公众接收到的信息落在第Ⅰ象限或第Ⅳ象限内，在第Ⅰ象限内，信息量大，有正面的积极意义，而在第Ⅳ象限内，信息量小，存在负面消极影响。同理，当k负关联时，公众接收到的信息落在第Ⅱ象限或第Ⅲ象限内，在第Ⅱ象限内，虽然信息量大，但公开意愿不强烈，信息会扭曲走型，不能有效反映全面真实情况，第Ⅲ象限内，情况更甚。
三、实现预算公开的途径探索
预算公开实现问题的探讨，一方面可以在理论上为预算公开的真正实现提供支撑，为预算公开落到实处找到支撑点；另一方面还可以为预算工作的顺利开展提供实践经验。首先需要考虑的是预算公开实现目标模式。由上述分析可以看出，预算公开实现目标模式应该包含预算公开透明化、预算公开法制化、预算公开民主化等基本目标。公共预算公开实现的最终目标是除法律有明确规定不予公开外，所有公共预算内容都要全部予以公开，接受社会公众的检查监督。
（一）观念层面的转变。增强公共预算公开过程的规范性和责任性，树立公共行政精神和服务理念，强化预算公开的遵守意识和责任意识，实现从保密到阳光的转变；要转变以往把信息公开看作政府机关权利而非自身权利的淡薄权利意识观念，认识到政府信息公开是在公民权利诉求下政府应尽的义务，实现从权利到义务的转变；要意识到预算公开内容很多，是一个渐进的过程，实现从突变到渐进的转变。
（二）法律层面的调整。1989年颁布实施的《保守国家秘密法》属于全国人大制定的法律，其效力高于国务院制定的《政府信息公开条例》，后者需要尽早得到提升。修改《预算法》，明确规定政府的财政预算信息必须公开，与政府信息公开条例协调一致，形成统一的法律体系。加强相关配套法律法规的修订工作。建立规范的人大质询制度，使质询权成为人大监督的重要方式。可以实行人大代表专职化，真正发挥代表作用。
（三）政策层面的完善。不断完善部门预算改革。政府所有的收支必须全部纳入政府预算统筹管理，预算公开的程序应当得到制度上的保障，逐步建立以零基预算和绩效预算为主体的预算编制体系；建立健全行政单位会计准则和财务制度。以权责发生制为基础，反映政府的各项资产、负债、收入、费用和现金流等信息，构建内部监督、社会监督和审计监督的“三位一体”式的财务监管体系。细化支出科目，细化预算内容，将提交人大审议的预算草案尽量细化而且明了，让人大代表看得懂、看得清；建立健全定额管理标准体系。建立完善行政单位预算定额管理标准体系，做到内容完整、结构优化、定额科学、程序规范，实现预算管理的科学化、精细化、规范化和透明化。
（四）操作层面的推进。政府通过网站主动向社会公布其预算信息，增加透明度，接受公众的审查，加大参与式预算改革步伐。公众可以随时了解其所需的预算信息，提出反馈意见，提高政府行政效率。设立预算委员会，赋予预算委员会实质的否决权和修订权，强化人大预算监督。让审计机构成为隶属于人大的强有力的监督主体，使审计机构更能在公众利益的驱动下实施开展工作。建立政府预算公告制度，让社会公众全面、及时地了解政府预算管理的实际情况。媒体可以通过向国民广泛提供公共预算公开信息，吸引公众的广泛参与。将行政听证制度引入到预算决策中，充分发挥社会监督的作用。S

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