摘要：本文从公司法、经济法的角度分析中小企业目前存在的困境，进而探究中小企业的法律保护和监管问题，最后提出一系列政策建议。
关键词：中小企业 促进发展 保护监管 资金扶持


自2008年世界金融危机以来，由于受到多种宏观因素的影响，我国的中小企业特别是沿海地区依靠外贸经营的企业，普遍面临着严峻的市场挑战，并感受到较大的生存压力。与前几年相对宽松的货币环境相比，部分民营企业在持续经营、扩大生产和转型升级过程中遇到了正规渠道资金满足率不高、融资成本攀升等诸多矛盾。如何加强对中小企业的法律保护与监管成了一个关乎国民经济与社会良性发展的重要问题。　
　　一、我国对中小企业的法律保护与监管的现状
　　我国目前针对于中小企业的立法，主要有《中小企业促进法》和《大中小型工业企业划分标准》；涉及中小企业的法律、法规则有《公司法》、《证券法》、《知识产权法》、《城镇集体所有制企业条例》和《乡镇企业法》等。其中《中小企业促进法》是中小企业法律中的基本法，旨在调动一切合理的经济、法律及其他有效的社会资源，对保障和促进中小企业的发展具有重要的意义。但是目前从我国的法律体系来看，在对中小企业的保护和监管方面仍存在多方面的缺失和不到位，具体主要有以下几方面问题：
　　（一）立法层面存在救济困境等多重难题
　　从对中小企业权利保障的角度剖析，《中小企业促进法》存在“救济困境”，即是其在法律上的可诉性不够强，对中小企业的保护不够到位。虽然该法规定了若干条鼓励和支持中小企业发展的法条，在一定程度上促进了中小企业的成长和发展，但是，却没有明文规定如果政府的相关管理部门在工作中出现“行政不作为、行政乱作为”的现象该如何处理。这种规范模式从立法和司法实践的角度分析，是缺乏了法律应有的刚性约束，可操作性不够强，在实际中就可能会出现中小企业在社会活动中受到不平等对待甚至歧视时，难以寻找到行政救济或者司法救济。
　　从促进中小企业融资、扶持中小企业资金筹集方面分析，《中小企业促进法》规定了“各金融机构应当对中小企业提供金融支持，要求各商业银行和城乡信用社应当调整信贷结构，为中小企业提供信贷、结算、财务咨询、投资管理等方面的服务。”但是现实中很多中小企业的管理基础较为薄弱，财务制度不够健全，资信度不够高。而恰恰因为经济活动中的信息不对称等因素，银行作为市场主体中的营利企业，本着规避风险、利润最大化的经营原则，会充分考虑到贷款的交易和监控成本较高，风险较大，而不愿对中小企业放款或者不轻易放款，在客观上会导致中小企业信贷融资难的问题难以解决。
　　（二）信用担保法律体系及其机制尚不健全
　　当前，我国信用担保法律建设仍不到位，已出台的关于信用担保的法规政策仍比较分散，相关管理相对滞后于信用担保行业的发展速度，风险分散与补偿制度仍不够健全，同时与信用担保配套的财政政策和社会保障措施也未到位。
　　从运作机制上分析看，目前我国信用担保业的发展还难以满足广大中小企业的需求：一方面政府相关管理部门对担保机构的监管还不到位，未联合起财政、工商、工业、银行、税务等部门，形成工作合力，构建多方面监管体系，同时，信用担保行业的自律型协会组织仍比较缺失；另一方面省级再担保机构或具有规模以上的龙头企业数量严重不足，在现实中还未形成沟通上下、联动左右的担保业务体系。
　　（三）资金扶持政策仍不够完善
　　税收上，对中小企业的优惠政策过少，条件过严；金融上，尽管央行和银监会出台了很多政策要求商业银行加大对中小企业的信贷规模，但从控制风险、追求利润的角度考虑，给中小企业贷款并不符合商业银行风险控制规则，强行要求商业银行扩大授信规模并不科学，实践也证明了这一点。
　　二、外国在中小企业法律保护和监管方面的经验
　　（一）日本在立法层面的先进经验
　　从立法层面看，日本政府高度重视，对中小企业的政策都是以法律形式加以规定，并全面考虑了法规政策的稳定性和连续性。自1948年起，日本政府就开始制定相关的法律规范，如1948年的《中小企业厅设置法》、1949年的《中小企业协同组织法》、1950年的《中小企业保险公库法》、1953年的《中小企业金融公库法》、1956年的《中小企业现代化资金资助法》、1957年的《中小企业团体组织法》等。但是，直到1963年颁布的《中小企业基本法》，才成为日本关于中小企业保护和监管的引领性、综合性法规，其对于战后日本中小企业所有的法律来说，具有“母法”地位。上世纪60年代以来，日本其他中小企业法律围绕它而展开，构建起了一个相对完整的中小企业保护与监管的法律体系，有效促进了广大中小企业的活力和竞争力。
　　（二）美国、英国在担保监管方面的先进经验
　　担保监管对于信用担保行业的健康发展来讲至关重要。美国和英国的经济实践活动就证明这一点：只有建立了严格的信息披露机制，以及运作良好的信用评级机制，信用担保机构才会自觉遵守相关法规政策。
　　例如在美国，投资、顾问、基金、证券、担保等市场机构，只要其所经营的业务与信用担保相关，都要经过信用评级公司定期组织的信用评级的考验。通过信用评级，信用评级公司会主动向外披露有关信息，使得经济活动中的信息不对称现象大为降低，实现“透明化”运作。信用担保机构如果想获得市场的竞争力，占领市场，就必须严控企业风险，规范公司运营，主动加强公司治理，不断提高自身的盈利能力等。
　　而英国也是类似，一方面，设立了“标准普尔”、“穆迪”等多家大型信用评级机构，这些信用评级机构会根据企业的经营情况和资信情况，随时调整其信用级别；另一方面，政府要求有经营信用担保业务的投资、顾问、基金、证券、担保等市场机构，严格遵守政府制定的相关信息披露规则和标准，定期公布企业的经营信息，包括企业财务、经营大型项目信息等。
　　（三）法国在资金扶持方面的先进经验
　　法国政府积极从财政税收政策调整上，对中小企业给予特别优惠政策，从而有效解决了中小企业资金规模较小的问题。为对中小企业进行资金扶持，政府还专门设立了中小企业发展银行。中小企业发展银行属于一个大型的集团型金融机构，其主要股权掌握在国家手中，并在政府严格监护下开展相关业务。该银行下设了一家风险担保公司，为广大中小企业的融资提供担保，以破解中小企业融资担保的难题。由政府来提供大部分的担保基金，这些担保基金有着较严格的用途管制，例如只针对银行投资进行担保。
　　三、新形势下我国中小企业的法律保护和监管对策建议
　　（一）加快完善立法工作，着力构建科学、完备、有序的中小企业保护和监管法律体系
　　以《中小企业促进法》为依据，围绕本法尽快制定配套的法律和法规，使我国中小企业立法形成一个科学、完备、有序的体系。一是在立法保护方面，进一步明确中小企业在我国经济社会发展的地位，确保中小企业权益；对中小企业融资方法进行规范，多措并举促进中小企业融资畅通；构建中小企业信用共享平台，改变银行、担保机构、社会大众等对中小企业的能力的误解，消除信息不对称带来的不良影响；构建透明化的信息披露制度，促进中小企业规范化运营；创新中小企业风险投资机制，鼓励和引导创新型中小企业的发展，同时健全完善风险投资退出机制，推进风险投资的良性流动和扩张。二是在立法监管方面，尝试构建风险预警制度，由税务、工商部门等对中小企业的经营情况进行多层面、宽渠道的监控，及时掌握企业的发展情况；当中小企业发生经营重大困难申请破产时，在严格审查的基础上，简化相关破产程序，使中小企业能够合法地、顺利地退出市场，降低其破产带来的不良效果和信任危机；健全企业信用记录备案机制，对严重逃债、经济犯罪等不良信用记录的人员，规定其在法定时间内不得注册新的企业，并不得担任其他企业的法定代表人。
　　（二）健全中小企业信用担保体系，改进和完善现行评级、授信办法及标准
　　一方面，进一步健全信用担保体系。鼓励有条件的地方建立中小企业信用担保基金。建立完善信用担保的风险控制和损失补偿机制。从财政上落实专项资金，充实大型再担保机构的注册资本，同时也要积极吸收民间资本的参与，引导和鼓励民营人士独立或联合创办新的担保公司。对运行困难的担保机构要及时清理整顿，尽快理顺关系，找准解决办法，使之恢复功能。对运行正常的担保机构，由经贸和金融部门加强对其业务工作的指导，促使其在积极为中小企业提供贷款担保的同时，不断提高防范风险的能力，以促进担保机构既快速发展，又健康运行。另一方面，改进和完善现行评级、授信办法及标准。中小企业具有其自身特点，其评级、授信标准应当有别于规模以上的类型企业，建议应针对中小企业的特点，制定以定性为主、定量为辅的信用等级评级标准，使之能更合理地反映中小企业的资信状况和偿债能力，为金融机构对中小企业放款提供科学的、操作强的评级标准或办法。完善中小企业贷款信用评级制度、企业法人代表资信评级制度和企业总体资信评级制度，强化企业信用观念，以信用等级确定是否贷款和担保。对于信用等级高的企业，实施优惠贷款条件，甚至可以给予无抵押和担保的信用贷款，对于信用差的企业，不予贷款或提高贷款条件，或必须有反担保措施。
　　（三）从政策法规层面为中小企业提供创业扶持
　　一是在公司法的相关框架下，研究制定因地适宜的促进中小企业注册资本分期缴付机制。例如可探索以下模式：对除法律法规规定注册资本最低限额的以外的企业，首期出资不低于注册资本的20%，其余部分在企业登记后3年内予以缴清，其中投资型企业可自企业设立之日起6年内缴足。通过给予一定的政策优惠扶持中小企业的起步发展。二是发挥好政府采购等宏观调控手段，促进中小企业发展。针对现实中中小企业在政府采购中有时受到不平等对待甚至歧视的现象，尽快出台相关操作细则，为中小企业提供公平参与政府采购的机会。并且，通过相关条文明确，政府可采取一定的方法，在适当可控的范围内，对中小企业给予倾斜照顾，为其参与市场经营活动创造更多、更好的机会。三是切实落实财税优惠政策。对于国家规定的特殊经济产业或新兴产业的中小企业，以及处于特定发展阶段的中小企业，通过相关财税政策予以明确，实施减免税收或者退税等优惠，并及时落实到位，使扶持广大中小企业成长和发展的目标得以实现。
　　（四）一手抓管理，一手抓规范，严厉打击非法集资等不法行为
　　一是进一步规范民间借贷。自2003年以来，国家逐步放开了民间小额信贷的限制，并制定了一系列扶持政策。只有进一步规范民间借贷管理、防范风险促进民间借贷健康发展，有效遏制民间借贷高利贷化倾向，才能保证民间资本发挥其应有的作用。二是齐抓共管、依法打击非法集资等违法活动。进一步建立健全社会非法集资监测预警体系。完善非法集资举报制度，对发现的跨地区非法集资案件，各地要及时上报，监管部门应配合公安机关及时打击；加大社会对打击非法集资的宣传力度。进一步提高社会公众对非法集资的鉴别能力，充分发挥社会媒体的作用，广泛宣传打击非法集资的政策和法律。三是强化对非法集资活动的法律责任追究。对进行非法集资活动的，除了依照《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《银行业监督管理法》和《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法律、行政法规的规定给予没收违法所得、罚款、取缔非法从事金融业务的机构等行政处罚外，对构成犯罪的，还要依法追究刑事责任，切实做到“有法必依，违法必究，执法必严。”J



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