摘要：作为政府绩效评价的一个有机组成部分，农村公共投资绩效评价具有政府绩效评价普遍适用的特征，同时，依据农村公共投资自身的特点，在评价目标、评价内容、评价方法、评价标准及评价指标的设定等方面又具备其独特的特征。本文对此作一探讨。
关键词：农村公共投资 绩效评价 特征

　　一、农村公共投资绩效评价目标的特征
　　按照普遍的观点，绩效评价的一般目标主要是指经济性、效率性、效果性，也有观点认为要增加环保性与公平性。农村公共投资绩效评价目标是通过对农村公共投资实施绩效评价所期望达到的理想境地或最终结果。在遵循绩效评价一般目标的基础上，农村公共投资绩效评价目标具有如下特征：
　　（一）以农村公共投资活动真实性、合法性及合规性评价为基础。农村公共投资绩效评价对象有相当一部分是作为被评价单位（或项目）财政财务收支活动信息载体的财政财务、会计资料及其他资料，审查、验证这些资料所体现的被评价单位（或项目）财政财务收支活动的真实性、合法性及合规性是绩效评价得以顺利开展的前提。在确立农村公共投资绩效评价目标时，应以项目的真实性、合法性及合规性评价为基础。
　　（二）在关注农村公共投资的经济性、效率性、效果性的同时，依据新公共管理理念，突出强调项目的公平性及满意度。农村公共投资绩效评价具有绩效评价的一般特征，在评价目标的设定上，遵循绩效评价的一般目标，即经济性、效率性、效果性。农村公共投资的经济性评价是评价项目资源的占用和耗费是否节约和经济，揭示被评价单位（或项目）财政财务活动的恰当程度，判断在收入规模总量一定的前提下，财政支出结构的合理性，其目的是克服财政分配苦乐不均和严重浪费现象，促进建立各个公共部门有效支出决策机制和支出优先排序机制；农村公共投资的效率性评价是对投入和产出之间的关系进行审查，以确定有无达到成本效益最大化，其目的是寻求能以最小的投入获得最大产出的途径，即有效资源配置的方式；农村公共投资的效果性评价是指分析项目、计划或其他活动的预期效果和实际效果之间的对比关系，评价利用资源的具体方式和手段是否有效，是否实现了预期的经济效益和社会效益，评价组织、计划、项目或其他活动的结果在多大程度上达到了既定的政策目标、经济目标及其他预期目标。需要强调的是，对农村公共投资的效果性而言，既要关注短期效果，又要关注长期效果；既要重视经济效益，又要重视社会效益、环境效益，还要从农村民主政治建设方面来定性测度分析。
　　在遵循绩效评价一般目标的基础上，农村公共投资绩效评价目标的设定，还必须突出强调满意度与公平性。农村公共投资是政府等公共部门为了农民利益对农村经济活动中具有公共物品属性的资源和要素进行的投资，其直接受益对象是农村的广大农民，按照新公共管理的思想，农民是享受公共服务的“顾客”，政府应以顾客需求为导向，投资项目的最终效果要由农民是否满意来评价。农村公共投资的满意度评价是把政府满足农民需求的能力作为一个绩效标准，从项目满足“顾客需求”的角度来分析项目存在的意义，并力求从政策高度上衡量项目给农村、给社会所带来的宏观影响。公平性是公共政策和公共服务的本质属性。公平性体现了公共产品不是以营利为目的，而是以维护公众利益的需要，实现社会总福利和人均福利最大化为目的。公平性强调服务、产出和结果分配的过程要体现平等性，主要关注资源分配和社会发展中的差异问题。农村公共投资的公平性评价就是审查政府投入资源的应用是否体现了公平原则，确认接受公共服务的团体或个人是否受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务等。公平性包括两个方面：起点公平和结果公平。由于结果公平涉及道德问题，很难评价，也很难测度，所以农村公共投资绩效评价的“公平性”更应侧重于起点公平，即非歧视原则，规则（包括法律、法规、制度等）面前人人平等，以赋予农民真正的“国民待遇”。
　　二、农村公共投资绩效评价对象的特征
　　农村公共投资绩效评价对象是农村公共投资绩效评价的客体，即农村公共投资所体现的经济活动及其所反映的经济信息。农村公共投资绩效评价对象是对农村公共投资被评价单位和评价内容、范围所作的理论概括。在遵循绩效评价对象一般特征的基础上，农村公共投资绩效评价对象具有如下特征：
　　（一）从被评价单位而言，农村公共投资绩效评价的被评价单位常常涉及多个。由于绩效评价不仅要关注被评价单位内部的绩效，还要关注被评价单位绩效的外部性问题，加之农村公共投资通常会涉及资金分配、再分配、管理、使用、监督和项目设计、施工、监理、运行等单位，农村公共投资绩效评价的对象通常会超过一个单位。
　　（二）从评价的内容、范围而言，农村公共投资绩效评价涉及到农民生活、农业生产乃至农村社会发展的方方面面，涉及到项目实施的各个环节。农村公共物品所包括的内容极为广泛，包括农村基层政府行政服务、农村发展战略研究、农村环境保护、农村发展综合规划及信息系统、大江大河治理等农村纯公共物品及农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治、农村高中、农村职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等农村准公共物品，这说明农村公共投资绩效评价必然涉及到农民生活、农业生产乃至农村社会发展的方方面面。
　　农村公共投资实施、运行涉及多个单位、多个环节，根据绩效评价的特点及要求，农村公共投资绩效评价包括投资项目前期决策绩效评价、项目过程管理绩效评价及项目投资综合效益评价。项目前期决策绩效评价包括投资项目立项决策程序评价、项目可行性研究评价、设计概算评价、项目资金来源及落实情况评价等；项目过程管理绩效评价主要包括项目法人制审查、项目招投标评价、征地拆迁补偿评价、施工过程评价、工程监理评价等；项目投资综合效益评价包括投资项目经济效益评价、投资项目社会效益评价及投资项目环境效益评价等。
　　（三）从评价对象的选择、确定而言，应遵循重要性、实效性、可操作性等原则。农村公共投资数量众多、资金链长，涉及面广，其评价对象比较广泛。在开展农村公共投资绩效评价时，要根据评价目标合理确定评价对象。具体确定农村公共投资绩效评价对象，应遵循下列原则：一是重要性原则。由于评价力量有限，开展农村公共投资绩效评价必须切合实际，围绕重点项目、重点部门、重点领域进行，不断总结经验，逐步推广。二是实效性原则。要把影响经济社会发展的热点项目作为农村公共投资绩效评价的重中之重，将有限的评价资源用到关键项目上，切实提高绩效评价的质量，以对其他项目起到一定的示范作用。三是可操作性原则。尽管从理论上讲，农村公共投资绩效评价应对全部评价对象的绩效进行全面综合评价并提出相应的评价建议，但就目前我国的实际情况来看，要达到这一目标尚存在相当大的难度，因此农村公共投资绩效评价，应遵循可操作性原则，选择一些相对比较容易操作，而且又具有重大借鉴意义的项目进行评价。对于一些重要而目前评价难度较大的项目，则需要通过评价理论研究和一定的实践经验积累方可逐步加以解决。
　　三、农村公共投资绩效评价方法的特征
　　农村公共投资绩效评价方法是为实现农村公共投资绩效评价目标，评价人员在进行评价时获取和分析评价证据的手段及措施的总称。在遵循绩效评价方法一般特征的基础上，农村公共投资绩效评价方法具有如下特征：
　　（一）从评价方法的组成来看，农村公共投资绩效评价方法在一般评价方法的基础上，更体现出多样性特征。农村公共投资绩效评价对象是多种多样的，涉及到农民生活、农业生产乃至农村社会发展的方方面面，涉及到对公共资源、政府行为、政府业绩等诸多方面的评价，不同类型的评价对象会要求采纳不同的取证和分析方法，不能用一套固定的评价方法来完成对不同项目的绩效评价，必须对评价对象进行详细的分析，在明确评价目标的基础上，运用评价人员积累的知识和经验，针对不同的评价对象设计不同的取证和分析方法。
　　（二）从评价方法的选择上来看，必须围绕绩效评价目标，适应于农村公共投资的特征。在设计、选用农村公共投资绩效评价方法时，必须以国家“三农”政策为依据，充分考虑到农业的自然依赖性特征，围绕农民的期盼与希望，进行详尽细致的审前调查，掌握农村公共投资的运行状况和资金运作情况，详细分析评价对象，运用评价人员积累的经验和知识，以便使这些方法适应于农村公共投资的特征。如在搜集绩效评价证据时，除了采用审阅、观察、复核等传统方法，围绕满意度及公平性绩效评价目标，突出访谈法、调查问卷法的运用。访谈法是评价人员通过对农村公共投资的受益对象召开座谈会或进行个别访谈而获取评价证据的一种方法。访谈可以通过面对面座谈、电话咨询、网络信函调查等多种方式进行。运用访谈法，评价人员可以直接从农民那里了解农村公共投资的实施情况，掌握农民对农村公共投资的满意度，获取进行农村公共投资社会效果绩效评价的第一手资料。调查问卷法（或称问卷调查法）是评价人员运用统一设计的问卷向被选取的投资项目受益对象（农民）了解农村公共投资建设、实施情况或征询意见以获取相关评价证据的方法。
　　四、农村公共投资绩效评价标准的特征
　　农村公共投资绩效评价标准是形成农村公共投资绩效评价意见和结论的基准。与绩效评价的一般标准相一致，农村公共投资绩效评价标准包括国际标准、国家标准、行业标准、计划与预算标准、历史标准、社会舆论或公众满意度标准以及其他标准。农村公共投资绩效评价标准除具备上述特点外，还受到如下因素的影响：第一，项目投资目标的不确定性与非唯一性。受政府公共物品投资高度的政治性及决策者个人主观因素的影响，农村公共物品投资的投资目标往往难以明确表达，致使绩效标准很难界定。第二，绩效标准设定与量化的难度。绩效评价标准本应力求数量化、具体化、科学化，但很多农村公共投资往往必须从“主观感受”的角度去评价项目的优劣，致使绩效评价标准难以设定或不易量化。第三，投资项目影响的多样性。从影响角度讲，农村公共投资的影响往往具有预期的和非预期的、直接的和间接的、正面的和非正面的等多样性特征。有些影响难以测定或无法测定，不同的影响难以用同一标准来测度，对绩效评价标准的科学性带来一定的影响。综上，农村公共投资绩效评价标准具有如下特征：
　　（一）评价标准具有非绝对性。农村公共投资绩效评价的重点及主要目的是对被评价事项的经济性、效率性、效果性作出评价，提出改善管理、增强绩效的建议。由于经济性、效率性及效果性涵盖范围和内容的复杂与广泛，绩效评价标准具有非绝对性特征，无法简单地用一个好或坏、高或低、对或错来完整地评价一个被评价事项。评价过程中往往需要经验丰富的评价人员利用自身的经验，结合当时的环境，必要时还要考虑被评价事项对农业、农村、农民的长远影响，在很大程度上带有一定的主观性。
　　（二）评价标准具有非单一性。农村公共投资绩效评价除了需要货币计量的财务数据外，还需要大量的非货币计量的非财务数据，评价标准具有非单一性。农村公共投资绩效评价标准的非单一性，主要原因在于农村公共投资绩效评价目标的多样性，除关注政府活动经济责任履行情况外，还必须综合考虑政府社会责任的履行情况，绩效评价标准的确立应考虑诸如合理利用农村的自然资源、保护和改善农村的自然环境、维护农村生态平衡、维护农村社会的安定团结等因素。
　　五、农村公共投资绩效评价指标的特征
　　农村公共投资绩效评价指标是用来评价农村公共投资经济性、效率性及效果性的载体。除具备绩效评价指标的一般特征外，农村公共投资绩效评价指标还具备如下特征：
　　（一）需要根据项目自身的特点，围绕经济性、效率性、效果性、公平性及满意度的绩效评价目标，灵活设计农村公共投资绩效评价指标体系。农村公共投资存在资金渠道多、链条长、涉及范围广等特点，每一个项目都有其自身的特征，故很难形成一个普遍适用于任何一个项目的绩效评价指标体系，在具体实施农村公共投资绩效评价时，必须根据每一项目自身的要求及特点，在遵循绩效评价基本原理的前提下，围绕经济性、效率性、效果性、公平性及满意度的绩效评价目标，灵活设计农村公共投资绩效评价指标体系，并加以总结归纳。
　　（二）体现对农村公共投资行为过程及行为结果的评价。农村公共投资绩效评价一般包括行为过程的评价和行为结果的评价两个方面。行为过程评价包括过程是否合规、合理，是否满足经济性要求；行为结果评价包括投入与产出之比是否有效果，是否达到预期目标以及所产生的中长期影响。投资活动需要决策控制、过程监管及结果评价。农村公共投资绩效评价指标应当包括项目前期决策绩效评价指标、项目过程管理绩效评价指标及项目投资效益绩效评价指标三个部分。
　　（三）体现农村公共投资实施的经济效益、受益情况及满意程度。农村公共投资实施的经济效益，是指项目对此区域经济发展所带来的直接或间接效益等。经济效益是评价一个项目好坏的重要参考指数，农村公共投资给此项目区及相关区域带来一定的经济效益才能说明此项目实施的有效性和有用性。农村公共投资实施的受益情况及满意程度，是指项目建设中及建成后项目区及相关区域的受益情况及农民对此项目的满意程度。如果项目效果指标值低，则说明项目区农民对此项目不欢迎。此时可能存在一些问题，如项目的实施给当地农民增加了经济负担，环境受到污染，工程效果差，项目资金使用不到位，存在严重的资金挪用问题等，需要引起足够的重视。S



　
参考文献：
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