摘要：随着政府公共资金支出的日益增加和人们民主意识的不断增强，社会公众对政府公共财政支出的经济性、效果性、效率性更为关注，政府绩效审计便应运而生。财政支出的绩效如何，不仅是财政部门关心的问题，更是从中央到地方各级政府及其审计机关极为关注的问题。本文基于公共财政支出的角度着重探讨了我国政府绩效审计过程中存在的问题，并就完善公共财政视角下的政府绩效审计发表了看法。
关键词：公共财政支出 政府绩效审计 经济性 效率性 效果性


一、公共财政支出绩效审计中存在的问题
（一）现行的审计体制制约了公共财政支出绩效审计目标的实现
我国设立政府审计机构属于行政型审计体制。在这种审计体制下，将审计设在政府内部，国家审计实际上是我国政府内部的一个监督机构，其客观性和公正性往往难以得到保证，对各级政府财政监督的力度也必然受到局限。通俗的讲，就是政府自己使用社会公共资金并审查自己，难免有时候无法有效地保障政府审计机关的独立性。所以现行体制的“内部审计”性质限制了绩效审计对政府层次的公共财政支出进行深入的监督，限制了政府公共支出的审计工作重点从财务审计向绩效审计的全面转移。
（二）公共财政支出绩效审计的法律法规体系不健全
我国开展绩效审计面临的难点就是相关法规不健全，制度建设滞后，缺乏有效的监督机制。除《中华人民共和国审计法》和《审计法实施条例》对绩效审计有原则性规定外，由于新情况、新问题不断出现，但是没有明确详细的审计准则来应对，我国尚缺乏一部独立的适应我国现阶段国情的有针对性的法规对公共财政支出绩效审计进行明确支持。如《审计法》规定，审计机关应对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，这主要是针对真实性和合规性审计，但却没有明确提出关于公共财政支出的绩效审计的内涵、范围、目标、责任、权利和义务等，法律对其授权并不完备，真正适用于绩效审计的审计准则尚未出台，使得政府绩效审计的行为缺乏审计准则的规范与制约，导致绩效审计工作无章可循。
（三）公共财政支出绩效审计评价体系不完善
除了法律法规制度不健全之外，绩效审计中最大的难题是难以找到一个指导审计活动、衡量被审计事实、评价经济效益质量的科学、规范的标准，这就是绩效标准。在绩效审计中，评价经济活动的标准一般由管理当局负责设计和应用，审计人员通常根据管理当局所制定的标准进行评价，所以关于公共资金绩效审计评价标准的口径得不到统一，评价公共资金使用的绩效指标体系存在很大的局限性，大多只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，缺乏更具体详尽的指标。由于公共财政资金涉及行业多，且公共部门提供的非营利性服务难以用单纯的经济指标对公共资金的使用绩效和行政成本的控制进行具体的量化分析。迄今为止，审计机关还没有一个公认、可接受的适用于各种情况的严格统一的绩效审计标准可供执行，在这种情况下，政府绩效审计作为绩效评估的重要工具，对于绩效审计评价体系的构建仅停留在较浅层面，不能适应公众对政府的公共财政支出绩效评价的需求，无疑会影响政府绩效审计的质量和审计结论的可信度，所以绩效审计评价标准的不确定性、不具体性必然给审计人员出具客观性评价意见造成很大困难。
（四）审计公告制度未得到重视
从我国目前的实际情况来看，面临的主要问题是审计报告内容单薄，报告形式单一，而且审计公告的范围较小，公开发布的审计结果不到全部审计项目的10%，而美国联邦审计署审计结果向新闻媒体和社会各界的披露率则高达97%以上。由此可见，我国政府审计工作的透明度太差，大大削弱了人们对政府工作的监督职能。审计机关对于审计结果具有公开报告权，由于我国政府审计体制造成审计机关独立性不强的原因，公共财政支出绩效审计公告的形式、内容更受到限制，致使对审计结果的报告期限、形式、报告对象等的规定存在不足，使广大人民群众的知情权受到侵犯，不能透彻地了解公共资金的使用及运作情况。
二、完善公共财政支出绩效审计的对策及建议
（一）深化行政体制改革以提高公共财政支出绩效审计的独立性与权威性
最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言——审计规则指南》指出：“最高审计机关必须独立于被审单位之外并不受外来影响，才能客观有效地完成其工作任务”，因此，政府审计机关只有在权限划分、机构设置上有较大的独立性和权威性，它的作用才会充分发挥。由此可见，深化我国政府审计体制改革已成为我国经济社会发展的必然要求。
从我国人民代表大会制度的要求以及与国际接轨的角度来看，我国的审计体制应当进行行政型审计体制向立法型审计体制的转变，国家审计机关应该向国家最高权力机关负责，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生的问题，而不应该从属于政府机构内部或在政府的领导之下，只对政府机构负责。此外，国家审计体制改革的主观条件和客观社会环境已基本成熟，我国国家审计体制由行政型体制向立法型体制转变具有现实的可能性。这样就加强了政府审计的独立性，加强了对各级政府及其所属部门经营公共财产所负受托经济责任的制衡机制。
（二）加快完善公共财政支出绩效审计的各项法律法规制度
审计署“十二五”审计工作发展规划中提到的指导思想“坚持‘依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实’的审计工作方针”，法律依据是开展审计工作的关键，依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把政府绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。当前，我国政府应该抓紧时间制定包括政府绩效审计指南等在内的绩效审计的有关规范，以确保绩效审计的规范化，增强政府审计行为的效益意识，防范政府审计风险。要立足于我国政府绩效审计的实践，结合我国现实国情，广泛的借鉴国外先进的经验，在较短的时间内出台相适应的政府绩效审计准则及指南。因此，我们应在开展绩效审计的同时，不仅要认真总结以往经验与教训，而且要积极着手绩效审计准则的建设，从理论上探索开展绩效审计的路子、方法和准则，并通过单独制定《政府绩效审计准则》或在《国家审计基本准则》和《审计法实施条例》的基础上制定具体的政府绩效审计职业规范，其内容要对政府审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等加以明确，以便在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为开展绩效审计提供良好的法制环境，为审计人员进行绩效审计提供明确的指导。
（三）完善公共财政支出绩效评价指标体系的建设
绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价，经济效益的评价可以参考企业经济效益指标评价而定，如效益指标、政府成本指标、政府业绩指标，对于社会效益的评价必须因地制宜，如公平性和环保性指标可以根据项目的不同地理位置、不同行业、不同性质而定。其指标的设计既要科学规范，又要简明易懂，可操作性强。此外，审计人员在对具体事项作出评价时，要根据具体审计项目确定评价内容，在做出评价时要把握审计范围和评价内容的一致性。在审计过程中存在证据不足、事实不清、法规不明的问题不能轻易评价，以防止审计风险。还应注意定性指标与定量指标的结合、长期指标与短期指标的结合、正面指标与负面指标的结合以及经济效益和社会效益的结合、当前利益和长远利益的结合等。
（四）完善公共财政支出绩效审计结果公告制度
民众的知情权，是社会民主发展的基石，也是民众社会舆论与自主选择行为的根基。合法、稳定的披露渠道与职责构成绩效审计报告有效披露机制的要件，在制度层面保证了民众信息的可获得性。
“坚持和完善审计结果公告制度，逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容”是审计署“十二五”审计工作发展规划明确提出的，首先政府审计机关应该把这项工作做实，该项法规不仅高度确立了民众对审计信息的知情权，也在法律的层面上保证了绩效审计的可获得性，给审计机关下达和赋予了如实披露政府公共资金绩效审计报告的义务与权力。我国应完善绩效审计公告制度，真正的做到公开透明、勤政廉洁，加强对政府公共财政支出的监督，巩固和发挥绩效审计公告制度在绩效审计中的不可替代的地位与作用。
三、结束语
绩效审计是我国政府审计发展的必然趋势，但就其目前的状况而言，我国的政府绩效审计正处在起步发展阶段。目前，应尽快进行审计体制方面的改革，建立起完整的法律法规体系及评价体系，完善审计公告制度都是促进公共财政支出绩效审计的健康快速发展必然之选。因此，必须根据我国的实际情况，学习和借鉴国外政府绩效审计的做法和经验，在现有的理论和实践的发展成果上继续创新，构建完整而有效的中国特色绩效审计制度体系，有计划、分阶段地探索出有中国特色的绩效审计发展道路，以更好地转变经济发展方式，提高公共资源配置的经济性、效率性和效果性，逐步实现绩效审计工作的法治化、规范化、常态化。Z

参考文献：
1.文硕编著.世界审计史[M].北京：中国审计出版社，1990.
2.邢俊芳，陈华，邹传华编.最新国外绩效审计[M].北京：中国审计出版社，2001.
3.李学柔，秦荣生主编.国际审计[M].北京：中国时代经济出版社，2002.