一、煤矿基本建设扩张的由来

进入新世纪，随着国民经济的快速发展，煤炭比重有新的增长，2011年煤炭生产和消费的比重分别达到了78.6%和72.8%。全国原煤产量由新中国成立初期1949年的3243万吨，增加到改革开放之初的1978年的6.18亿吨，以及2011年的35.2亿吨，预计2012年全国煤炭产量将突破38亿吨，分别增长118倍、6倍。其中改革开放的三十年年均增长5.2%。用煤炭翻一番保证了国民经济翻二番目标的实现。世纪之交的1999年，党中央启动了西部大开发战略，对能源需求量猛增，进入2002年以年，国民经济加速，能源需求总量加大，不断拉动煤炭产量快速增长，10年间煤炭产量年平均增长速度超过11.5%，高于GDP增长幅度。

随着国民经济的高速发展，原有的煤炭生产规模已远远不能满足社会经济的发展，于是全国各地纷纷加快煤矿建设步伐，新建矿井、技改扩能首当成为新增产能的重要途径。至此，很多企业已二十多年未搞大型煤矿基本建设，项目启动到今，基建工程中逐渐暴露出许多问题，诸如工程投资“三超”现象严重、项目建设质量低下、工程进度缓慢、与项目建设有关的腐败现象和经济犯罪案件时有发生，这些都与控制不严、不到位有关。为了防范基本建设中的各种舞弊行为，提高基本建设管理的质量，实现煤矿基建项目又好又快健康发展，加强基本建设内部控制尤为重要。

二、建立健全煤矿基本建设内部控制的必要性

煤矿属于采掘业，安全风险大、自然灾害严重、投入资金大，矿区一般建设在交通不便、自然环境恶劣、生活条件艰苦的地方，员工素质低、管理难度大，在此环境下进行生产建设，搞好基建内部控制，提高管理水平就显得非常重要。

（1）保护财产物资的安全完整。内部控制制度的建立，可以防止和减少财产物资被损坏，杜绝浪费、贪污、盗窃、挪用和不合理使用等现象的发生。（2）提高对工程造价的控制能力。建立健全内部控制制度，在工程项目决策、招投标、合同管理、材料物资购进、款项支付、会计核算和工程决算等环节实施有效的控制程序，将工程造价控制在合法、真实、合理的范围内，实现工程建设的既定目标。（3）监控执行国家制定的一系列财经纪律及法规，都要求企业通过建立内部控制制度来落实，企业通过实施内部控制制度进行自我约束，遵循国家的财政纪律和法规。（4）能够提高工程建设的经营效率。通过内部控制的有效运行，及时发现和解决工程建设中存在的勘察、设计、施工等内控管理问题，保证工程建设进度。

三、煤矿基本建设内部控制的原则

煤矿建设单位设计内部控制的总体思路是：借鉴内部控制理论，参考内部控制范例，根据内部控制法规，结合建设单位实际。在此基础上，一般应遵循以下原则：（1）符合法律、法规和单位内部实际情况；（2）具有广泛约束性；（3）符合全面性和系统性原则；（4）实行内部牵制原则；（5）讲求成本效益原则；（6）实行动态的信息反馈原则。

四、建立健全煤矿基本建设内部控制需考虑的因素

（一）煤矿基本建设程序

它是基本建设全过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是由基本建设项目本身的特点和客观规律决定的。充分了解煤矿建设从投资机会研究、获得探矿采矿权、地勘、制定规划、矿井可研、项目核准、环评、勘察、定点、设计、矿建、土筑、安装、试车，直到竣工验收交付使用等各个阶段、各个环节之间的关系及流程。

（二）矿井特征

一是井田情况，包括井田位置和范围、地质构造、煤层、煤质、水文性质、资源/储量、自然灾害；二是建设规模，包括矿井设计生产能力、矿井服务年限、建井工期；三是井田开拓，包括采煤方法与采煤工艺、掘进工艺、支护方式、运输、通风、排水等；四是生产信息，生产工艺、矿井主要设备、地面工业广场、生产日程安排等；五是人力资源信息，劳动定员、岗位设置、劳动生产率、职工薪酬等；六是质量控制，井巷质量、安全质量、质量标准化、安全文明生产等。

（三）其他相关因素

一是施工单位情况，包括队伍装备、人员结构，施工技术等；二是相关政策，国家政策、地方保护政策等；三是厂地关系、工程管理经验和资金保证等。

五、煤矿基本建设内部控制的主要形式

（一）授权控制

要求企业各级工作人员，必须经过授权和批准，才能对有关的经济业务进行处理，未经授权和批准，这些人员就不允许接触这些业务，这一控制方式使每一个过程、环节责任、权利明确，使某些事件在发生时就得到了控制。规定各级管理人员的职责范围和业务处理权限，同时也要求明确各级管理人员所承担的责任，使他们对自己的业务处理行为负责。

（二）分工控制

要求不相容岗位相互分离，不能由一个人同时包办兼任，明确相关部门和岗位的职责、权限，这一控制制度使经济业务在处理时，有关人员能够互相制约、相互监督。

（三）业务记录控制

要求在对经济业务进行会计记录时，必须采取一系列措施和方法，以保证会计记录的真实、及时和正确。

（四）财产安全控制制度

是为了确保工程财产物资安全完整，所采用的各种方法和措施。

（五）书面文件控制

在业务处理过程中，把相关规章制度及管理要求、有关注意事项等制成书面文件，下发给各级工作人员，或悬挂在办公室、仓库等公众场合，接受群众监督。

（六）人员素质控制

要求采用一定的方法和手段，保证各级人员具有与他们所负责的工作相适应的素质，从而保证业务工作的质量。

六、煤矿基本建设内部控制的重点环节

工程项目控制包括极广，它几乎涉及到工程项目管理的所有环节。一般从三大环节进行控制，即投资控制、进度控制和质量控制，以下分析具体的主要控制环节。

（一）强化对权力的监督，改革工程管理体制，铲除滋生腐败的体制土壤

这是预防和治理基建工程腐败的第一个关键环节，也是最根本的环节。（1）成立工程建设领导小组，发挥董事会（股东会）集体决策作用，任何人都不能擅自改变集体决策形成的决议；（2）领导及职能部门要合理分工，形成相互牵制的制约机制；（3）赋予职能部门及经办人员适当的权限，并将授权范围书面告知勘查、设计施工、监理等工程执行单位，不允许越权行为发生；（4）加强内部审计和外部审计的监督作用。

（二）强化招投标监督，规范招投标管理，完善招投标制度，防止招投被形式化

这是工程内部控制的最重要环节，也是预防和治理工程腐败最重要措施。程序的规范性、透明与过程的有组织性为建设单位内部控制提供了操作上的便利，信息、条件、规则的公开性使内部控制在制定相关条款时具有较强的针对性，公平的竞争机会和公正的择优选定既可以抑制暗箱操作，又可以在有质量和信誉保证的前提下，通过投标方让利的方式直接减少投资成本。纪监部门必须加强对招投标过程的监督控制，对招投标工作，实行全过程监控，保证在整个招投标过程中实行招标信息公开、招标程序公开、评标方法公开、定标结果公开，并接受群众的监督。

（三）设计是工程建设的龙头，完善的设计方案是工程建设顺利实施的保障

设计方案不完善不仅会影响工程建设的顺利实施，更会影响到工程建设的质量和品质。在工程实施之前必须聘请专家对设计方案进行充分论证，充分考虑方案的优缺点及可能带来的影响，合理地对实施方案的未来风险进行预测与评估，使设计的方案更趋完善，将未来风险有效地加以控制。

（四）充分考虑不可抗力与恶劣的气候、复杂的地理环境等对工程施工可能造成的影响

如果在实施前没有考虑到这些因素，当影响出现时，按照合同法的规定，在未作特殊规定时，这类因素造成的风险和损失通常是由合同主体双方共同承担的。施工单位通常还以工期延误而要求补偿，造成建设单位必须追加投资成本才能保证工程完成。建设单位应对可能出现的自然力影响在实施前应进行详细的调查、勘测，认真分析可能对工程的影响，结合施工单位的承受能力，按照风险共担原则，应在合同文件中明确相关条款。

（五）对承包商的资信状况进行深入调查，是工程按期保质保量完成的重要程序

由于基本建设投资数额相对较大，除了建设单位本身外，承包商也必须要有一定经济实力来保证资金的良性运转。如果承包商的财务状况不良，则可能会给基本建设单位带来财务风险。为了避免和减少这方面的影响，要求承包商提供经审计后的会计报表，在审查时，对承包商的注册资本、资产总值、资产负债率、流动比率、速动比率、经营业绩等指标认真细致地进行计算和审核评定，以确信承包商有优良的资信状况。

在调查承包商的施工队伍的时候，要推出对施工队伍的考察制度，必须考虑施工队伍，重点考察员工队伍，考察施工工程技术人员和管理人员素质，考察施工队伍的施工装备设施，考察施工队伍的业绩，考察备案后纳入合同管理。合同约定必须保证现场员工数量和质量，必须保证多少数额的工程技术人员和管理人员在现场，将必须配备的人员，写入合同条款，以确保工程进度和质量。

（六）加强建设工程合同管理是对建设单位内部控制的重要保证

合同首先最好采取规范性文本，语言表达上力求谨慎严密；其次合同条款前后不能存在逻辑上的错误，出现后款推翻前款的现象，使承包商有机可乘；在隐含有附加条件的情况出现时，必须特别慎重，充分考虑附加条件实现的影响后果；对于合同计价方式必须明确，且应根据基建项目的内容选择合适的计价形式。比如：如施工条件好，工程量变化不大，施工工艺较为成熟，自然与社会因素影响不大的项目，最好采用固定价合同，以求投标单位在竞争中做出最大限度的让利。而对于工程量变化较大的项目，则最好采取可调价合同的方式，设定工程量变化的幅度范围，根据不同的幅度范围确定不同的结算单价。

（七）加强对工程过程的管理监督，建立强有力的内控制度，堵塞漏洞

（1）纪检、监察部门对工程全过程实施监督，各职能部门在分工权限内相互制约和监督；（2）建立严格的经济签证及设计变更审批制度。涉及合同变更、材料人工调差、索赔等重大事项应通过集体研究，形成书面报告，报权力机构批准后才能办理。对限额以下的变更事项，各级主管人员及领导应在权限范围内认真审核，严格审批，并对审批结果与事后审计存在的差异承担责任；（3）建设方应加强对监理单位履行职责的检查，对不称职的监理人员，要求监理单位撤换；对严重不负责任的监理单位应向建设主管机关反映情况，要求其整改，必要时更换监理单位。

（八）建立建设项目全过程跟踪审计监督，是工程内部控制的终结环节

全过程跟踪审计是指有能力的内部审计机构或委托有资质的中介机构采取审计人员常驻现场或阶段性审计的方式，对建设项目开展事前、事中、事后的审计，使建设项目实施得以规范、有序、合法有效的运行，以保证建设项目顺利实施、达到有效控制造价的目的，包括管理过程审计，工程结算审核和竣工决算审计。全过程跟踪审计从工程立项阶段就开始介入，通过对施工图预算、招投标、合同签订、工程量变更、工程决算及项目竣工后的国有资产移交工作进行经常的，连续的审计监督，把住各个重要关口，使事前、事中和事后监督有机结合起来，改变以往审计侧重于事后监督的做法。

总之，建立健全有效的内部控制，需要充分调动各方面的积极性，煤矿基本建设的内部控制建设不是某人某部门的管理行为，需要广大基本建设者全面参与的一项系统工作，只有在了解先进的管理经验和本企业基本建设特点后，全员树立现代企业管理意识，使建立的基本建设内部控制制度既不能控制成本过高，又要让煤矿基建项目又好、又快、健康推进。