陈国平
　　十六大报告中关于建立国资管理新体制的论述，将国资管理体制改革这一热点问题提到了新的高度，社会各个层面对国资管理体制改革关注的程度也上升到了从未有过的高度。根据党的十六大精神，总结和深化浙江国资管理营运体制改革的实践探索，是当前的一项紧迫任务。

　　近年来，浙江省对国有资产管理营运体制进行改革，取得了明显成效。国有资产管理“三层次”的体制框架已经构建，资产保值增值责任机制得到落实，较好促进了国有经济的发展壮大。但是，现行体制和实际运作中仍然存在不完善的地方。根据党的十六大精神，总结浙江的实践探索，现就省级国有资产管理营运体制改革的若干问题作以下思考。

　　一、 关于实施省属国有企业的战略性调整

　　十六大提出坚持“两个毫不动摇”的方针，为国有企业在所有制结构多元的环境中深化改革指明了方向。在市场经济条件下，国有经济和其他所有制经济各有其优势，也有其弱势。在有进有退的战略性调整中，国有经济才能优化配置，“有所不为”才能更好地“有所为”。从浙江省属国有企业情况看，2001年底，1036家企业的总资产达1764.8亿元，国有净资产达641.35亿元，总资产报酬率、净资产利润率在全国均处于较好水平。但不容回避，国有经济战线过长、结构不合理的问题仍很突出，省属企业普遍“散、小、弱”，资产大多滞留在一般竞争性领域，总体上缺乏持续发展能力。在前些年改制改组的基础上，进一步加大省属国有企业战略性调整已是当前的紧迫任务。围绕这项工作，有两个方面值得探讨。

　　一方面，在指导思想上，如何正确处理国有经济“进”与“退”的关系。国有经济“进”与“退”，不单纯是经济问题，不能因为浙江国有经济的盘子不大，就死守“旧摊子”不放；也不能因为浙江非公有制经济活跃，就片面地谈退出。在这里，“进”就是把省属国有资本，集中到有利于增强控制力和完善投资环境的领域；其主要途径，是通过市场导向和政策推动，发展综合竞争力强的若干大企业集团，着力搞好重点基础设施及骨干基础产业领域的国有经济。“退”就是要收缩省属企业的过长战线、过大摊子，提高国有资产配置效益；其主要途径，是通过主动退出和积极调整，改变国有产权主体单一的状况，形成混合所有制和其他所有制经济。总之，“进”和“退”都是调整国有经济布局的重要手段，对此要有正确理解。必须明确，浙江国有企业只有加快改革，加快调整，才能适应市场竞争。浙江的经济格局和所有制结构，也为省属国有经济战略性改组创造了良好条件。在一般竞争性领域，不应再增加新的财政性投入，国有资本的退出力度可以也应该大一些。当然，退出不等于全线退却，也不能不讲策略，不能不顾及社会稳定，要把“进”和“退”有机结合起来，该进则进，能退则退，进而有为，退而有序。

　　另一方面，在具体实践中，如何对省属国有企业改革进行分类指导。省属国有企业量大面广、情况各异，改革绝不能一刀切，要根据其行业特点、企业质量、效益水平，作通盘考虑。一是对于国有经济需要加强的领域，主要包括自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，要继续增强国有资本的控制力，同时也要鼓励其他经济成份参股，形成由国有资本控制的混合所有制经济。要依托已经形成规模、有拳头产品、发展前景良好的企业，通过引进战略投资者、增加国有资本投入和相应政策扶持，形成有实力的大型企业集团。二是对于国有经济应当重点调整的领域，包括建筑施工、房地产开发、旅游、传统工业以及除国家专营以外的商贸业等，其中，对已形成竞争优势和良好成长性的企业，也要调整企业股权结构，可由国有独资转变为控股，由绝对控股转变为相对控股，也可由控股转变为参股，通过资产重组和业务整合，增强实力；对经营、资产状况一般的企业，国有资本可以参股，也可以完全退出。国有资本退出，可采取整体产权转让、减持国有股份、经营管理者和员工持股等方式。三是对于产品无市场、资源枯竭、污染严重以及长期亏损、扭亏无望的企业，要坚决关闭、依法注销和破产。总之，对省属国有企业，以调整重组为途径，发展壮大一批，整合提高一批，放开退出一批，关闭破产一批。

　　二、关于国资营运机构的功能定位与优化重组

　　在“国有资产管理委员会及其办事机构──国有资产营运机构──国有独资和国有持股企业”的体制框架中，国资营运机构是承上启下的关键层次。为平稳过渡，并兼顾操作的可行性，浙江目前组建了24家省级国资营运机构。2001年底，营运机构资产总额为1216.1亿元，国有净资产总量为556.9亿元。组建国资营运机构，实行国资授权经营，对促进省属国有资产保值增值起到积极作用。浙江对国资营运机构机制创新和规范运作等方面也作了有效探索，取得了积极效果，不少方面走在全国的前列。但从面上看，当前主要有两大问题：一是国资营运机构职能定位还不够明确，一方面管了一些不该管的事，另一方面监管和资本运作职能却没有真正到位；二是国资营运机构规模偏小、实力偏弱，资本经营的回旋空间狭窄，且主业不突出，存在经营业务交叉、趋同的倾向。要切实采取措施，认真加以解决。

　　第一，关于国资营运机构的功能定位。这是搞好省级国资营运机构的前提和关键。国资营运机构是经国资委授权，对国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择经营者等出资人权利的机构。它属于“三层次”结构中的第二层次。这一层次的构建，使政府和一般企业之间，既形成了隔离带，又架起了桥梁。国资营运机构是企业法人，又不同于一般企业；它代表政府行使作为国有资产出资人的职能，但不是“二政府”，不行使管理社会的行政职能。从资本营运的角度，国资营运机构追求的应是集团整体经营优势的充分发挥，国有资产配置的最大效率，旨在推进国有资产向优势领域和优质企业转移，是省属国有经济战略性调整的实际组织者。这里的难点有两个：一是国资营运机构管辖的资产规模多大、管理幅度多宽为宜，需要结合国有经济战略性调整，在实践中继续探索；二是国资营运机构对其子公司、参股企业的管理，必须处理好有效监督和保证企业经营效率的关系，在两者之间把握好度，寻找一个平衡点。因此，合理界定国资营运机构与所属企业的事权划分尤为必要。国资营运机构主要是制定整个集团长远规划和发展战略，调控集团成员企业的投资决策和资本运作；其实现途径不是直接干预下属企业，而是通过依法委派产权代表（包括推荐董事、董事长）、监管人员（包括派出监事、监事会主席和财务总监、财务部长），并实行定期报告制度。对子公司、参股企业的微观经营活动，国资营运机构则不应越权指挥，应让企业根据市场信号灵活快速作出经营决策。

　　第二，关于国资营运机构的股权结构。一般而言，国资营运机构只能是国有独资企业，授权经营的对象是国资营运机构董事会或不设董事会的经营班子。对于产权多元化的企业，国有资本作为出资人之一，应同其他股东一样通过股东会行使出资人权利，不存在授权问题。有的同志对国有资产营运机构的独资性质提出不同看法，认为也可以将之改造为多元投资的股份制公司，其国有股权直接由国资委持有。但这种安排又将回到原来的“两层次”构架，国资委对国有资产既承担监管职能，又承担经营职能，在制度安排上是不妥当的。在一般竞争性领域中，有条件的国资营运机构不仅可以而且应当鼓励其进行股份制改造，但其国有股权应有明确的持有机构，即应授权给另一家独资的国资营运机构持有，其自身就要从国资营运机构的序列中退出。当然，为兼顾平稳过渡，能否作为一种过渡性安排，对少数国有绝对控股的集团公司暂时实行国有资产授权经营，有待进一步研究。

　　第三，关于省级国资营运机构的优化重组。从省级国资营运机构的功能定位看，目前24家授权经营的集团公司无论规模、实力还不够理想，“唱戏”的舞台还不够开阔。从发展趋势看，优化重组是必须走的一步棋。但有一条需明确，归并重组不是单纯为减少营运机构的数量，而是为了发展壮大；归并重组的标准，取决于国资营运机构的经营业绩、发展前景，取决于谁在市场竞争中站稳脚跟、赢得优势。有的同志提出来，省里应对24家国资营运机构确定一个发展目标，经过若干年努力，要求达到一定资产规模和盈利水平；达不到目标的，就要被合并或调整。这是有道理的，但这项工作涉及方方面面，实际操作时应积极而稳妥，不能简单地“拉郎配”、“归大堆”，宜选择时机、水到渠成，成熟一个、重组一个。通过优化重组，最终构筑一些规模较大、实力雄厚、管理先进、发展前景良好的省级国资营运机构。

　　此外，对尚未纳入省级国资营运机构授权范围的省属经营性资产，要加快脱钩改制。对改制后继续保留国有股权的企业，根据行业关联性等，分别归入相应的省级国资营运机构。

　　三、关于完善国有企业的法人治理结构

　　企业法人治理结构的关键，是企业内部的权力分配与均衡。国有企业特别是国资营运机构的法人治理结构，核心问题是企业领导人员管理体制。当前浙江的国资营运机构以及其他国有独资公司均设立了党委会、董事会、经理层，部分还设了监事会，加上工会、职代会等，内部机构重叠的问题普遍比较突出。我们感到，现代公司关于股东会、董事会、经理班子并存的制度安排，是建立在出资主体多元的前提之下的，这是一组授权关系，也是一组制衡关系。但在国有独资公司中，出资主体只有一个，出资人代表却是多元的，这种体制容易诱导一些企业陷入权力争夺。其实，对于省属国有资产，省政府（国资委）是实质意义上的董事会，国资营运机构是一个受委托行使出资人职能的单位，约束方面应主要以外部监督（如派监事会、财务总监、审计考核等）为宜。

　　第一，在省级国资营运机构新组建领导班子时，可不设董事会，只设党委、经理层。总经理为执行董事，为国有出资者的首席代表，由企业工委考察提名，国资委任免；副总经理由总经理提名，企业工委考察，国资委任免。对目前已设董事会的国资营运机构，可分别四种情况来处理：一是实行董事长、总经理兼任；二是董事长、总经理分设，但总经理由董事长提名，企业工委考察决定，并实行总经理任期制；三是董事长、总经理分设，且相互配合良好、运作协调的，可维持现状；四是有条件的也可逐步调整为不设董事会，只设党委、经理层。与此同时，党委班子由企业工委考察、任免；执行董事或董事长一般兼任党委书记。这种设置方式，可以有效解决领导多头、权责不清的矛盾。

　　第二，对国资营运机构的子公司和参股企业实行规范的公司制，努力完善法人治理结构。国资营运机构原则上不保留全资子公司。要规范子公司董事会工作程序，实行董事会集体决策、个人负责，严格执行董事表决签字和责任追究制度。为提高董事会决策水平，可以聘请社会专家作为独立董事。严格界定董事长和总经理的职责权限。董事长负责组织制定企业重大发展战略，并提交董事会进行决策；负责对经营活动和经理人员行使监督权，但不干预公司的日常经营。总经理由董事会聘任，负责企业日常生产经营活动，其权力来自董事会授权，不能超越权限决策。

　　第三，大力推动职业经理队伍建设，逐步过渡到通过市场挑选国有企业的经营者。经理市场化，这在浙江民营企业已逐步实行。据了解，深圳、上海等市也作了尝试。深圳市专门成立企业高级经理人才评价推荐中心，现已储备各类经理人才6000多名，掌握了135家市属国有企业和驻深企业3000多名中层以上管理人员的基本信息，已成功地向市属集团公司推荐了一批高级经理人才。上海市也有相应的“猎头”公司。下一步，浙江要着力培育多元化、多层次的企业经理人才市场，实行公开招聘、竞争上岗、择优录用。这项工作拟在国资营运机构所属企业先行开展。

　　第四，理顺公司党委会、职代会、工会和股东会、董事会、监事会的关系。浙江相当一部分企业存在领导职数过多的现象，这对提高决策效率、降低运行成本不利。在具体实践中，根据企业的实际情况，可以采取交叉任职、双向进入的办法。规模不大的省属企业，不必几套班子全部分设配齐。同时，要不断改进企业党组织的工作内容和活动方式，进一步探索参与企业重大问题决策、发挥政治核心作用的途径和办法，把发挥党的政治优势和运用市场机制更好地结合起来。

　　四、关于构建有效的激励机制与约束机制

　　在转换国有企业经营机制过程中，激励机制和约束机制的构建，具有突出重要的作用。目前，浙江对国资营运机构经营者的激励，主要实行年薪制；国资营运机构对所属企业经营者的激励，则把年薪制与经营者持股结合起来。监督机制方面，主要是采取派驻监事会或财务总监的方式。这些措施都取得了一定效果，但也存在着诸多不足，要结合实际作进一步完善。在“三层次”的管理体制下，激励与约束机制也是分层次设计构架的，这里重点就国资委对国资营运机构的层面进行探讨。

　　第一，进一步完善经营者年薪制。我们对省级国资营运机构已普遍实行经营者年薪制。但由于国资营运机构的行业特点、平均收入、经营规模、工作基础等差别较大，如何确定经营者合理的年薪也碰到不少难题。浙江经营者年薪主要与本企业职工平均工资挂钩；对经营者的业绩评价，是以国资办与国资营运机构的合约指标为衡量依据。下一步，省级国资营运机构经营者的年薪计发基数，可以探讨由本机构职工平均工资和所有省级国资营运机构职工平均工资加权换算形成。对国资营运机构业绩评价时，也可适当参照全国同行业的企业效绩指标，按净资产等指标的增长率和企业难易系数相应年薪倍数，逐步形成一套科学的效绩考核评价体系。另一方面，目前年薪制的适用对象过于分散，几乎覆盖企业所有班子成员，一定程度上存在着责任、贡献与报酬不对称的问题。国资营运机构领导班子的年薪，拟分层管理。深圳市国资委只管理市级资产经营公司董事局主席、监事会主席的年薪，公司总裁、党委书记的工资由各公司参照董事局主席的标准确定，实际上只管公司正职。这种做法值得我们借鉴。

　　第二，进一步完善其他激励方式。年薪制侧重于短期激励，因此有必要引入一些能对经营者起长期激励的项目。长期激励的通常手段是经营者持股，但国资营运机构经营者如何持股却是一个难点。在此建议，有条件的可以实行“模拟持股制”。在授权经营期间，将经营者的部分奖励年薪暂时留在国资营运机构（也允许个人追加投资），折成“模拟股份”，每年按所有子公司的综合净资产收益率等计算分红。当然，对一些资产盘子较大、平均资产收益率不高的国资营运机构，这种做法对经营者的吸引力有限。对这些国资营运机构，可以根据十六大报告关于管理要素按贡献参与分配的精神，在国有资产增值部分中划出一定比例用于对经营者的奖励。

　　第三，进一步完善监督约束机制。从近几年的实践看，过去对国有企业往往偏重于事后监督，而忽视事前预防、事中监督。下一步，完善对国资营运机构的监督约束机制，还是要从强化外派监事会和财务总监的作用入手。监事会、财务总监都是国资委派出的，对一个国资营运机构，这两种方式是同时使用，还是分别使用？深圳市对资产经营公司是两者兼配，但这容易造成两者职能交叉重叠，因此在一个机构应以一种监督方式为宜。对监事会和财务总监，应配备业务水平和政策水平较高的专职工作人员。通过建章立制，保证监事会、财务总监参与并监督企业的必要权限、渠道和方式。国资营运机构董事会、经营班子有责任和义务向监事会或财务总监提供必要和真实的信息。监事会和财务总监要搞好对重大决策、财务会计活动、企业经营结果的监督，有关事项可实行联签制度。但所有监督必须在职责规定的范围内进行，尽职而不越位，不能干预企业正常的经营活动。要建立和完善监事会、财务总监向国资委的报告制度。外派监事、财务总监的工资福利由国资办负责，不得在国资营运机构领取任何报酬，并定期轮岗，以避免监督组织“内部化”，更好地发挥应有的监督功能。

　　五、关于建立“三管”结合的国有资产管理体制

　　十六大报告提出：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这是十六大报告中的一个重大突破，解决了中央政府和地方政府管理国有资产的权责问题。管资产、管人、管事“三管结合”，将改变过去国有资产多头管理，致使所有者职能条块分割的局面。这些理论创新，为今后的实践提供了广阔的探索空间。管资产和管人、管事相结合的前提，是权利、义务和责任相统一。在浙江国有资产管理体制的设计上，应该形成这样一个机制：谁管资产、管人、管事，谁就要对资产流失、用人失察、管事不当负责。当然，建立这样一个责任机制，不是一朝一夕的事情，需要整个政府管理体制大环境的配套。但我们可以在以下方面先作探索：

　　第一，将管资产和管人更紧密地结合起来。在以国有资产出资人制度为主线的“三层次”构架中，各个层次之间都有一个管资产与管人的结合问题。从浙江来看，当前结合的难点，是国资营运机构班子的管理问题。在坚持党管干部这个大原则下，省级国资营运机构领导人员任免应有别于党政机关。在对现行体制不作大调整的前提下，可以考虑设立省企业工委，作为省委派出机构，负责省级营运机构领导班子建设和领导人员管理工作。省企业工委与省国资委实行两块牌子、一套人马（原省国资委成员可作进一步调整）。这种做法有利于从组织上解决管资产与管人相结合的问题。

　　第二，转变国有资产管理方式，并与管事有机结合起来。对国有资产管理，必须从以实物形态管理为主向以价值形态管理为主，从静态的、凝固的管理向动态的、流动的管理转变，从行政权和所有权合一的条块分割式管理向以产权为纽带的分层次的专司管理转变。这“三个转变”为国有资产管理以及与管事相结合拓展了全新的内涵。在新型的国有资产管理体制中，“管事”究竟管什么？一般而言，“事”有三个层面：一是属于企业自主权的事；二是属于政府承担社会管理职能的事（其中也涉及对国资营运机构、国有企业的管理）；三是属于国有资产出资人权责的事。新型的国资管理体制，是以产权关系为纽带进行管理的，这里的“事”应该是第三层次的事，是国有资产出资人对所有者职责范围的事务进行管理。借鉴上海、深圳等地的做法，浙江有两项工作需做好：一是从国有资产的源头抓起，将原由财政部门承担的国有资产投资职能划给国资管理机构。上海市将投入基础性、公益性等项目的财政拔款，以市场化方式直接转换为股权，交由市国有资产经营公司持有，行使国有出资人职能。这项工作从表面看，仅仅是职能部门的职责移交，实质上是解决国有资产增量投入与存量调整“两张皮”的体制矛盾，使新的财政投入与国有经济“有进有退”的战略性改组更好地统一起来。二是探索建立国有资产收益预算。国有资产收益是政府以所有者身份，向占有国有资产的企业收取的以现金形式表现的利润或股息、红利。通过实行国有资产收益预算，可以为决策机构提供国有资产管理状况的基本信息，为相关政策的制定提供必要的支持；也提供了对国资营运机构运作进行考核和监督的依据。当然，实行国有资产经营预算，在起步时宜粗不宜细，应先易后难、先实验后完善，在实践中逐步形成一套完善的制度和办法。

　　第三，根据中央部署，适时成立独立建制的省级国有资产管理机构。从发展趋势看，浙江国有资产管理机构应从财政部门分离出来，直接作为省政府的工作部门，并对原来分散在其他部门中的国有资产出资人职能进行整合和归并。这有利于更好地实现国有资产管理权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。