刘国旺　张楠
中国财经报 02-09
　　到达厦门后不久，记者就收到了一份“厚礼”——市财政局办公室的同志送给记者一本最近两年来厦门市有关预算及财政改革与制度创新成果的文件选编，大16开本，厚达250多页。记者随手翻阅后发现，从荦荦大端的预算编制、预算管理等制度性框架到市直党政机关办公设施配置标准等涉及方方面面的规定，细致入微，内容丰富，不失为一幅厦门近两年预算及财政改革历程的“路线图”。

　　“我们原来主要将精力集中在部门预算改革上，最近这两年出台了很多制度及措施，加大了预算执行方面的改革，同时，大力实施财政票据电子化改革，从技术、从源头上切实保障‘收支两条线’。还将预算编制和预算执行相衔接，使之互相促进。走好了这‘三步棋’，财政资金使用的透明度和细化程度都大大增强，使用效益不断提高。厦门财政改革这盘大棋‘稳操胜券’。”市财政局预算处处长练更生告诉记者。

　　“起跑线”前下功夫：预算编制与预算执行相衔接

　　作为财政工作的“起跑线”，预算编制的重要性无需多言。在部门预算的编制过程中，厦门市实行综合预算，把应纳入预算管理的行政事业性收费、基金全部纳入预算管理，加大统筹力度，收支彻底脱钩。同时规范预算编报口径，一些原来从预算外安排的单位正常经费统一从预算内资金安排，预算外资金则作为共有财力，统筹安排、捆绑使用，主要用于补充偿债资金和市里的重点项目支出。如果哪家的预算内资金较多，那么预算外资金的安排就会降下来，反之亦然。这样不仅有效解决了资金管理分散、多头开设账户、资金调度乏力的问题，财政性资金在各单位之间的分配也逐步走向合理，增大了政府可调控资金的规模，加大了预算调度能力。

　　练更生介绍，在2004－2005年间，原预算外收入项目纳入预算内管理的资金达1.3亿元，2004年统筹预算外专户资金5.4亿元用于偿债及基本建设支出。2002年，厦门市本级预算外收入为12.55亿元，占预算内收入比重为27.7％，2006年预算外收入为7.08亿元，占预算内收入的比重下降到了6.9％，三年下降了20.8个百分点。

　　“你们这样做好是好，但是一些部门或预算单位，尤其是‘财路’多的不干吧？”记者心里疑惑地问练处长。“一开始确实存在一些抵触现象。但是我们有‘招儿’，那就是增强预算编报的准确性和透明度。”在严格实行“两上两下”程序，细化项目预算、增强预算透明度的基础上，市财政使出了实实在在的“三招”：

　　一是在原来统一各市直机关单位人员津补贴的基础上，进一步制定并出台了《厦门市市直党政机关办公设施设备配置标准》，细化支出标准，完善了预算编制的基础。“各单位的津补贴和办公设备配置标准统一了，财政又在预算上给予了严格保障，因此我们的做法得到绝大多数单位的理解和支持。”练处长说。二是明确一级预算单位是预算编制执行的直接责任人，对本部门预算编制的真实性、准确性、合法性、完整性负主要责任，一经查实存在虚报支出预算等违法行为，按照违法数，双倍核减下一年度支出预算。三是严格预算追加行为。一方面，财政部门要求各部门打足预算，不留缺口，对预算年度中可以预见的支出，必须纳入当年度年初部门预算。另一方面，将预算追加与预算执行相挂钩。上半年财政部门原则上不受理预算追加申请；下半年预算追加原则上应在年度预算调整时一并提出，对支出进度低于财政规定进度10％以上的部门，不予受理预算追加申请。此外，还通过加强对专项支出的管理，“倒逼”预算编制。从2004年起，各部门在上报给市人大的部门预算中，必须将70％以上的资金落实到具体项目，其余的一次性待分配资金必须在上半年落实到具体项目。同时，实行预算项目扣减制度。即，对当年未完工的专项支出，2004年按照未完成额的3%予以扣减，2005年扣减比例提高到20％，2006年则全部予以扣除。

　　“以票控收”发力：“收支两条线”干净利落

　　早在1998年，厦门市就在全面清理整顿预算外资金的基础上，在福建全省率先实行以“收支两条线”为核心，以银行代收制为手段的预算外资金管理模式，分期分批将行政事业性收费和罚没收入纳入“部门开票、银行收款、统一开户、收支统管”的管理体系，实现了收费直达和票款分离的“收支两条线”管理。

　　“我们的这一收费改革当时引起了不小的反响，被总结为‘厦门模式’，受到了财政部等有关部门的肯定。这两年接连不断有全国各地的考察团来中心考察和进行经验交流。”市财政局非税收入管理中心主任林少煌人显得干练，说话也快。她告诉记者，通过几年来的实践发现，一些用票单位在收费管理、票据使用和收入缴交等方面仍存在不少问题，如自立收费项目、超标收费、预先收费、少数单位仍设有过渡账户等不规范行为，影响了政府非税收入的及时足额缴入国库。为此，从2003年起，市财政局非税收入管理中心强化了收费和罚没票据的管理，对收费和罚没票据的印制、领用、核销等环节进行全方位的管理和监督。其中的一个重要举措就是进行财政票据电子化改革。林少煌介绍说，这个被称为“财政票据管理和自动化核销系统”的新模式是一个环环相扣、实时监控的尖端操作系统，可以实现电子化开票、无纸化核销、网络化管理，有利于规范收费、开票，防止超标、违规开票等“乱收费”行为，也有利于增强开票正确性，确保非税收入及时足额入库，从源头上防范截留财政资金的行为，堵塞了私设小金库的漏洞，确保了“收支两条线”的贯彻落实。目前，已在全市（含区属）420个执收执罚单位1118个收费点安装使用电子化开票管理系统。仅2005年，市属单位通过电子化开票收取并缴入专户的资金就达5898.59万元。

　　这套“财政票据管理和自动化核销系统”为何如此“神奇”？林少煌介绍说，该系统的开卡权由市非税收入管理中心严格控制，用票单位的收费项目和标准在开卡时被锁定，因此在日常收费工作中，只能开具符合规定的收费项目及标准，像过去的票据涂改、大头小尾、填写不完整等问题就杜绝了。此外，用票单位每开具一张票据，该系统就自动生成一组数字指纹，确定了该张票据的惟一性，为下一步的自动化核销提供依据。同时，用票单位只有在规定时限内将收入缴入国库或财政专户，并将缴交的凭证票号录入该系统，方可继续进行收费开票。

　　林少煌说，非税收入范围广、项目多、法律性及政策性强，这种“以票控收”的办法效果很好，是用“小钱”办了“大事”，厦门市近年来的非税收入有了较大幅度的增长。此外，厦门市目前正研究开发适合银行操作、满足非税收入管理、完善国库对账的银行临柜操作系统，架构“厦门市非税收入管理平台”，将执收执罚单位、缴款人、银行、国库等进行联网，充分借助网络资源，实现网上开票、网上核销、网上对账等非税收入管理工作，最终实现市区两级联动、全市联网。

　　“紧箍咒”念起来：预算执行拒绝“雁过拔毛”

　　跟全国相比，厦门在预算执行方面的改革进行得并不算很早。“我们的国库集中支付工作的特色在于业务模式规范、彻底。”市财政局国库处处长黄珠龙说，“以前的某一笔专项经费的使用情况如何、有没有超标，一个单位拥有几个资金账户，花多少、怎么花，单位领导说了算。以前只要账户上有钱，就只管花，花完了再由会计进行费用归集。我们很难搞清楚。”现在，一家预算单位设立的多个账户统统都被清理掉了，只设一个在财政国库全天候监管下的“零余额账户”，这就从源头上防止了财务违法违规行为的发生；原来分级分散的财政资金拨付方式，现在变成了“一杆子到底”，由国库直接支付给商品或者劳务的提供者，从而杜绝了层层克扣的“雁过拔毛”现象。

　　在推行国库集中支付的同时，厦门市还建立了财政资金在线监控系统。通过集中支付系统，市财政局有关处室可以实现网上实时监控，“各单位花的每一分钱都能知道去向”，以此杜绝财政资金被挪用，而以往，只能通过事后查账发现问题。财政部门一贯追求的财政资金的规范、透明、清晰增强了。

　　财政资金相对安全了，但会不会影响用款单位的工作效率？首批国库集中支付改革试点单位、市科技局财务人员范云华告诉记者，他们局每年有近200个项目，原来都是按老办法填报手续，然后跑银行，加班加点是常事。但现在只要做好“财政直接支付汇总申请书”，经财政审核，就可直接将资金拨付到项目单位，不用来回奔波，用时缩短，支付效率提高了。市农业局会计陈庆安则告诉记者，“如果没有计划甚至计划不够明细，根本拿不到钱。”因此，他们的财务管理也越来越严格，各种支出门类清楚，有据可查，账目之清晰大大超过从前。每月25日前，农业系统的各预算单位都会主动提交下月的用款计划，申请资金指标，安排活动开支的计划性大大增强了。

　　国库集中支付的另外一个好处就是，避免了财政资金的不必要沉淀。市财政局国库处黄处长说，以前财政资金沉淀在各个部门和单位，实行国库集中支付后，集中在了财政部门。对于这笔每年数亿元规模的“间歇资金”，财政部门按照有关规定，科学调度，部分用于政府投资项目的垫付款，减少部分银行贷款。他估计，每年可以节约利息支出2000万元左右。

　　从2006年开始，财政支出预算资金头上又多了一道“紧箍咒”，那就是市级财政专项支出预算的绩效考评。市财政局制定了绩效考评办法和实施细则，对总额200万元以上的财政专项支出进行事前绩效审核、事中绩效跟踪和事后绩效检查，并按照相关指标进行打分，分出“优、良、及格、不及格”四个等级。等级为“优”的优先列入年度预算或项目库，“良”和“及格”的，其分值作为项目安排次序的重要依据。而事前绩效审核未达到60分“及格线”的，不得列入年度预算或项目库。练更生说，市财政局还成立了预算评审委员会，对大型项目的可行性和资金安排合理性进行全方位分析。委员们“挑刺儿”挑得很厉害，一些不合理或效益不大的支出项目被“砍”了下来。这对其他还未上会的项目也起到很好的示范效应。