我国行政事业单位内部控制建设的探讨

张顺威

2011年，审计署对中央部门预算执行和决算草案审计中发现存在以下三个问题：预算执行未完全到位；预算和财务管理不够严格；一些预算管理制度和规定不够明确完善。例如：国土资源部等2个部门本级和环境保护部环境规划院等5个部门所属单位多申领财政资金2191.91万元；工业和信息化部等3个部门本级及中国软件评测中心等42个部门所属单位违规转移套取资金1.57亿元等违反财务问题。另外，在某些部门的政府采购、行政审批、资金分配领域发生的职务犯罪现象也屡见不鲜。

上述情况说明了目前我国行政事业单位内部控制建设比较薄弱，因此，加强行政事业单位内部控制建设尤为紧迫，改善内部环境是当务之急。

一、我国行政事业单位内部控制建设内部环境分析

（一）集权式组织架构，权力过度集中，可能凌驾于制度之上

我国的行政事业单位既是行政决策的制定者，又是公共服务的提供者，在提供服务的过程中存在繁杂的行政审批事项，这些行政审批衍生了许多“权力”。由于制度建设缓慢，无法对权力形成有效约束，因而不利于权责分配，正确行使职权，并接受监督。

（二）存在会计控制就是内部控制的片面认识

我国正处于深化改革开放，经济社会快速发展的大潮中，任命制产生的官员有时只注重政绩，专注于推动本单位事业的发展，内部控制责任意识淡化，忽视了内部控制建设，造成制度建设落后于经济发展的步伐，这也是我国经济发展取得辉煌成就的同时腐败现象并存的主要原因。另外，单位领导往往存在会计控制就是内部控制的片面认识，忽视了其他业务活动存在的内部控制风险，内部控制不全为腐败滋生提供了便利。单位内部出现违规或腐败现象，往往归咎于其个人缺乏党纪法纪观念，而不是从内部控制制度中查找原因。

（三）财政资金分配的错位认识

我国行政事业单位的经费来源主要是财政拨款，各级人大对各部门的年度预算审议普遍流于形式，造成纳税人的主体地位被忽视，而行政事业单位倒成了财政资金的主人，他们在使用财政资金时，只管向财政部门要钱，而不注重社会效益和资金使用效果，因此，面子工程、政绩工程也就到处可见了。

（四）内部监督缺位，社会监督缺失

尽管各行政事业单位基本没有设置内部审计部门，而设置了纪检监察部门，但在现阶段的体制架构内，由于缺乏很好的独立性，这种监督不够全面，无法对内部控制的有效性进行监督。况且，大部分行政事业单位仍是权力部门，其政务活动还不够公开透明，与社会公众地位的不平等，社会监督也就无从谈起。

（五）职业道德文化和人事政策的激励作用有待加强

行政事业单位和政府公共服务部门，目前还存在“门难进、脸难看、事难办”的现象，违背了全心全意为人民服务的宗旨。近年来，考公务员成了当下社会最热门的职业，可见公务员是“铁饭碗”的观念深入人心，由于公务员绩效考核不到位，干好干坏一个样，只上不下的人事政策，无法发挥激励作用，容易造成人的慵懒。

二、我国行政事业单位内部控制建设的思路

内部控制建设是一项系统工程，是领导班子和全体员工共同实施的，旨在实现控制目标的全过程，单位领导班子应对内部控制的建立健全和有效实施负责。内部控制要按照全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益的原则进行制度设计，关键在于实施环节。

（一）加强内部控制的基础建设

首先，要完善组织架构设计。明确单位领导班子是内部控制建设的责任人，定期对本单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度做出评价，因为没有领导班子对内部控制的足够认识和高度重视，内部控制难以实施；而且还应将内部控制建设作为领导班子特别是一把手政绩考核的重要指标。

其次，合理采用控制措施。结合单位内部实际情况，对内部控制制度和业务流程全面梳理优化，组织专门人员，制定工作方案，采用不相容职务相互分离、授权审批、集体决策、联签制度和绩效考核等控制措施。针对政府采购、行政审批和资金分配部门，权责分配要形成制衡，并实行定期轮岗。

第三，调动全体职工的积极性。单位职工容易把内部控制误解为单位领导的责任，而单位领导又误解为内部控制就是会计控制，是财务部门的责任。内部控制作为一项系统工程，离不开全体员工的共同参与，全体职工的积极性决定内部控制实施的有效性。

（二）以会计系统控制作为内部控制的核心

根据行政事业单位内部控制的目标，结合单位自身的特点，从重要性和成本效益原则考虑，内部控制应以会计系统控制为核心，并以此为基础来设计其他业务活动的控制措施，涵盖全面业务活动，对政府采购、行政审批、资金分配等关键环节进行重点控制。财政部门还要制定各项定量指标，发挥监督作用。

（三）建立内部审计、财政和审计部门、社会审计相结合的监督体系

首先，逐渐完善行政事业单位内部审计机构建设。提高内部审计机构的层次，强化其权威性和独立性，内部审计机构要定期开展各项审计，对内部控制制度实施的实际效果进行监督检查，并提出管理建议。其次，财政部门要制定财政资金使用管理相关规定，采用定员、定额、定量标准，加强预算管理，细化、量化财政资金绩效目标考核；审计部门也要进行定期或专项审计，发挥监督作用。另外，完善相关法律制度建设，提高纳税人的主体地位和法律地位，发挥社会公众的监督作用。

（四）重视道德文化建设

行政事业单位代表国家的形象，在加强制度建设的同时，更应重视道德文化建设。制度只能约束人的行为，而道德却能塑造人的灵魂，使人自觉自愿地按照制度去办事。人既是风险的制造者又是内部控制的实施者，完善内部控制制度必须提高员工的职业道德修养和专业胜任能力。加强文化建设，塑造核心价值观，提倡廉洁自律，预防和杜绝舞弊行为发生，也可以为内部控制实施的有效性提供有力保证。

（五）保持信息与沟通渠道畅通

为提高内部控制的有效性，需保证单位在内部控制实施过程中的信息对称，信息与沟通渠道发挥重要作用。只有渠道的畅通，才能将及时、有用、正确的内外部信息传递到正确的人手中。行政事业单位要从权力部门向服务部门进行身份角色转变，还要完善举报人投诉制度和举报人保护制度，使内部员工敢于行使向上监督的权利，同时社会公众的意见和投诉能直接反映到单位领导班子或其他监督部门。

（六）深化行政审批体制改革

加强政务公开，转移和下放行政审批权，减少权力集中带来的控制风险，用阳光审批、阳光监督来提高权力运作的透明度，提高内部控制的有效性。事实证明，权力过度集中，必然加大权力的寻租空间，权力部门往往是舞弊和腐败滋生的“温床”。加快深化行政审批体制改革，推动政府职能转变，可以为行政事业单位内部控制实施扫除障碍。

（七）提高会计人员综合素质

为了使会计系统控制在行政事业单位内部控制中发挥核心作用，必须加强对财务人员进行职业道德教育、财经法律法规培训、业务培训和继续教育，提高会计人员素质。同时，还要建立健全各项财务管理制度，发挥财务监管作用，从而杜绝舞弊行为的发生。

三、我国行政事业单位内部控制的目标

内部控制理论强调以预防为主，目的在于通过建立完善的制度和有效的程序来防止错误和舞弊行为效果及效率。虽然目前我国还未正式发布《行政事业单位内部控制基本规范》，但根据行政事业单位内部控制的目标，行政事业单位的内部控制目标应为：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，促进廉洁高效，提高公共服务的效率和效果。

我国行政事业单位内部控制建设必须结合当前行政事业单位的实际情况，着力改善内部环境，为内部控制实施奠定良好基础。内部控制作为一个系统工程，还需很多配套的子系统，是一个循序渐进的过程，任重而道远。