日本和美国的阶梯电价及借鉴意义

杜 通 张昆慧 单宝琳

20世纪70年代石油危机以后，能源和环境问题日益受到重视，发达国家对居民生活用电基本上实行递增制，即用电越多，电价越高。日、美两国作为阶梯电价实行较早的发达国家，其阶梯电价制度经历了几十年的不断发展和完善，已经较为完备，可作为我国阶梯电价制度进一步完善的参考。当前电费在我国居民基本生活支出结构中已经占了较大比例，比较水费、燃气费、公共交通费等，电费比重最大。

发达国家已较为普遍地实行了居民阶梯式递增电价，其经验可供借鉴。自从我国对居民用电普遍实施阶梯电价以来，新的调价机制在争议中缓慢推行，涨价趋势已经确立，但居民承受力仍然必须给予足够的重视。供电具有准公共品属性，不能借阶梯电价之“梯”行不断快速涨价之“道”，国家电网的垄断程度必须加以考虑。发电、输电、供电在不同国家具有不同的分离模式，相对于发达国家几十年的电价演进历程，我国的电价形成机制还有待完善。

一、日本阶梯电价分时分地

日本从1974年6月就已经开始对居民用电实行阶梯电价，按照用电量将电价划分为三个档次，各电力公司对于每档的电价稍有差异。以东京电力公司为例，第一档为120度，每度电价为17.87日元（约合1.45元人民币），这是保障基本生活必需的用电量。第二档从120度到300度，每度22.86日元（约合人民币1.9元），该档电价与发电的平均成本基本持平。第三阶段是300度以上，每度24.13日元（约合人民币2元），以较高电价促使节电。

另外，日本电力的使用因季节和昼夜间存在较大差距，由于电力无法储存，需要建设满足顶峰需求的发电设备。因此，需求的差距越大会导致利用的效率越低，使得电力供应成本上升。因此，除了三档不同的电费标准，日本对电费还采取了时间段差价。这有利于促进电力的有效利用，也不会增加消费者负担（王汉立2009）。近年来，日本居民电费还引入了基本电费、燃料费调整额、促进太阳能发电附加费等项目，进一步细化了阶梯层次，提高了民众的节约意识。此外，为鼓励错峰用电，东京电力公司还实行分时电价的政策，即相对于正常工作时间的电价，每天23时至次日7时的用电价格较为低廉。

二、美国阶梯电价分月分地

与日本类似，美国也是从上世纪70年代中期开始实行阶梯电价的收费机制，一大特点是在阶梯定价基础上对夏季和冬季实行价格双轨制：在用电需求量相对较大的夏季，电价稍高一些；在用电需求量较小的冬季，电价就稍低一些。例如，美国能源信息中心2010年1月发布的报告显示，2008年美国平均每户每月用电量为920度，平均电价为13美分/度，平均每户居民每月支付电费账单106美元。以宾夕法尼亚州为例，在6月至9月的夏季，500度以内的用电量每度电价为14.72美分，500度以上的用电量每度电价为16.74美分。在10月至次年5月的冬季，每度电一律为14．63美分。

美国电力公司为每户居民开出的每月电费账单包括固定项目和按电量计算项目两类，其中基本项目包括：基本费用、燃油费、消费税、州税等；按电量计算项目包括：配电费用、发电费用、电力输送费用等。各地按电量计算项目的费用总和，即为该地区的阶梯电价标准。由于各州政策的差异以及各企业成本不一，美国各地的电力价格也各不相同。在以推广节能比较显著的加利福尼亚州，某些电力公司的电价阶梯分为五档，在基本的用电量下可以享受优惠，但过多的用电量则将面临高得多的电价。

三、美、日等国与中国在电价制度方面的比较

在美、英等国家，对于电价的管理采取的是开放两头，只管中间，对电网进行单独定价的办法，即依靠市场自行调节上网电价和销售电价，对于输配电价严格监管。输配电价的标准则是由监管部门通过核算电网的运营成本得出的。而在中国则不然，相关部门管住两头，却对于电网系统监管不力，使得本身就具有体系庞杂、主辅不分的特点的电网成本更加难以核算，导致电价的监管处于被电网牵着鼻子走的被动位置。尤其出现对外投资之后，成本和风险更加复杂化。事实上，只有将输配电分开，才能打破国家电网的垄断格局，电力市场的购电方和发电方可以相互自由选择，使国家电网真正成为纯粹的电力输送网络，其定价机制才能公开透明。但国家电网在极力回避输配分离改革方案的同时，却在大力宣扬另一种“配售分离”方案，即国网公司管理地方配电企业，而将售电部门拆分出电网体系，成为独立公司。这种方案实施之后实际情况则是，电网公司名义上成立了独立的私营售电公司，但董事长却由地方电力公司的领导出任，管理层也由当地的电力公司委派，电力公司的员工甚至在售电公司中持有股份，这完全背离了配售分开的初衷，而且在国有资产与私营企业之间形成了模糊地带，并不能真正建立有序的终端售电市场，也难以提供良好的电力服务。

日本电力曾经在相当长的一段时间里处于垄断状态，相较于英美等国完全放开发电市场和售电市场的做法，日本电力市场改革一直未将发电和输电产业分离。在小泉纯一郎执政时代，电力自由化改革的呼声日益高涨，但改革始终没有进行彻底，很大程度上是由于在日本，政治家从事政治活动需要大量政治献金，实力雄厚的电力公司自然成为政治献金中的“大股东”，而作为回报，电力公司往往要求政府反对发输电分离或大力开发核电。日本国会中许多议员受到政治献金的影响，发电输电分离的改革搁浅也就在情理之中了。厂网分离等举措不断被拖延而无法实施，使得日本深陷电力垄断和对核电过度依赖的泥潭。直到福岛核电危机爆发，才开始推动日本电力体制改革的进程。如果此次震后改革仍不能将发输电业务分开，电力公司的利益就仍受到保护，遭受的损失最终会通过电价调整转移到电力消费者身上。

相比之下，中国电力体制改革虽然已经实施了输发电分离的举措，但由于电网公司始终掌控着输电和售电产业，改革难以继续推进。区域电网公司曾经被认为是打破国家电网垄断格局的利器，然而随着各地区域电网公司被拆分，失去了独立市场主体资格，最终的结果反而是国家电网公司的垄断力量进一步增强。另一方面，在特高压电网建成后，为确保电网的安全和管理顺畅，输电和配电将更加难以分开。输配分开是打破电网垄断电力市场的必须措施，而国家电网借助于加快特高压项目等技术改进手段，强化其在电力市场的垄断地位。可见，供电调价应与规制电网统筹考虑。