摘要：深入推进网络审批进程，运用现代信息技术和网络技术，建立“全程控”的内部控制体系框架，设立流程控制节点。

一、完善相关法规，加强对《行政事业单位内部控制规范》的宣传贯彻

《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《规范》作为一个原则指导性文件，对于改善目前行政事业单位内部控制薄弱的现状将会起到促进作用，但在具体的内部控制实务操作中，可操作性较差，许多单位会感到茫然，甚至无从下手。因此，可借鉴《企业内部控制规范》，在《规范》的基础上出台解释公告、评价指引和审计指引等配套文件。一是根据不同性质类型的行政事业单位，出具多个解释公告，融入不同单位的经济活动特点，详细解释《规范》的理念和要求，并将其应用于不同行政事业单位，帮助其构建内部控制体系。二是发布评价指引，规定行政事业单位内部控制评价的目标、原则、责任主体、范围、内容、评价方法、缺陷认定、报告出具等内容，通过强制行政事业单位内部控制的自我评价推动其内部控制的进一步完善。三是在审计指引中明确审计主体、审计责任、审计范围和与政府审计的关系等内容。通过颁布解释公告、评价指引和审计指引来强化行政事业单位的风险管理思想、内部控制措施和自我改善能力，从而推进内部控制体系的完善。同时，改变目前《规范》宣传和培训力度不够的现状，尤其是加强对行政事业单位“一把手”的宣传，强调其在内部控制建设中的责任，从而真正开展内部控制制度建设。

二、增强内部控制意识，打造“一把手”工程

行政事业单位内部控制是一个全局参与的工作，只有高层领导充分认识到内部控制的重要性，才能监督建立起完善的内部控制体系。要通过企业文化、宣传教育培养员工的内部控制意识，强化员工风险防范意识和风险处理能力，并采取一定的奖惩措施。应注意成立“一把手”为主的内部控制建设小组。“一把手”在行政事业单位内部控制建设中的作用不言而喻。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。内部控制“一把手”工程建设应付诸实际，真正落地，不能形式上重视，实质上不重视，否则，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。

三、健全内部控制制度，优化内部控制机构和人员配置

内部控制缺陷之一是内部控制的设计缺陷，而造成设计缺陷的主要原因就是内部控制制度的不健全、不合理。解决这一问题的主要途径就是行政事业单位内部控制负责人要在学习《规范》的基础上，参照其各项业务的规定，合理梳理、分析本单位各项业务的流程，结合本单位的实际情况完善内部控制规定，并合理运用内部控制方法，以达到互相制衡、互相监督的目的。此外，在内部控制机构方面，没有设置相应机构的要依照规定设置机构；设置机构不完善的单位，要尽快完善相关机构。但是应注意以下两点：一是在设置内部控制机构时，要注意保持内部控制机构的独立性和权威性。内部控制实施机构、内部控制审计机构应该由单位领导直接分管，且两个机构应属不同的领导负责。二是在设立内部控制机构时，每一项业务在不同的环节应做到均有不同的部门参与，以达到全员参与、相互制衡的目的。

四、强化风险管理，改变风险应对战略

风险管理是风险识别、评估和应对的过程，是内部控制过程的核心部分，风险管理的思想和措施直接影响着内部控制实施的效果。在强化风险管理的过程中应做到以下几点：首先，要加强风险管理意识。特别是在未来的一段时间，全面风险管理的思想将持续影响全世界的各个领域。其次，要将风险管理的关口前移。传统的风险管理都是在分析出风险之后才采取应对措施，这样，单位的损失有可能已经发生，这样的风险管理理念已不再适合未来的发展趋势。在全面风险管理的时代，风险管理已经不仅仅是事后管理，而是事前预防。因此，单位人员的风险管理思想要与时俱进，变风险承受、降低为风险防控、规避、分担，建立风险预警机制，通过对风险的前期管理尽可能规避风险。再次，单位要适时引进先进的风险评估技术和风险管理方法。其中，最重要的是风险预测和风险分析的模型与技术，这些模型和技术的应用能在一定程度上提高风险的预防能力。

五、完善行政审批运行机制，健全行政审批制度管理体制

运行机制是行政审批制度中的主体机制，审批程序和执行机构对运行机制作用的发挥有重要影响，因此，要完善行政审批运行机制，就必须优化审批程序，建设审批执行机构。首先，优化审批程序。一是明确申请程序。行政审批机关应该公开审批程序和基本条件，尊重申请人的知情权；认真回复申请人提出的相关问题并及时最终审批结果和处理措施；审批机关不能要求申请人提供与审批项目无关的信息，保护申请人的基本信息不被泄露。二是严格受理程序。限定行政审批机构受理审批项目的期限，并及时告知申请者是否受理，如果超过期限未做出决定和回复，行政审批机构要承担责任。三是健全审查程序。行政审批机构应当严格按照审查程序和要求，对所提交的材料进行审查，并及时做出答复，在审查过程中要遵守相应的回避制度。四是规范审批程序。下放审批权限，减少审批层级，落实好责任分工，实现统一把关、统一审批，提高审批效率。其次，成立专门的行政审批执行机构，负责统一受理审批、协调各部门工作、统一发布信息、统一人员管理，充分发挥“大部门”审批服务的优势。最后，深入推进网络审批进程，运用现代信息技术和网络技术，提高“一站式”审批服务网站建设，规范网络信息发布、申请、审批流程，实现网络审批的规范化和高效化。

六、建立“全程控”的内部控制体系框架，设立流程控制节点

行政事业单位应借鉴企业内部控制，对公共职能履行过程中的各项业务进行梳理，建立健全内部控制关键岗位责任制，制定适合本单位的组织结构图、岗位说明书和管理权限等，明确单位业务流程，确保不相容岗位相互分离，实现岗位之间的制约和监督。可以借鉴深圳市交通运输委员会内部控制体系建设案例，围绕“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的内部控制体系框架，立足于本单位的实际业务情况，针对预算管理、收支业务管理、资产管理、建设项目管理、政府采购管理、专项资金管理六大与资金管控密切相关的业务，形成系列内部控制手册。并在梳理流程控制节点、岗位职责的基础上，编制各项业务的“风险控制矩阵”及各个子流程的流程图，明确各关键环节上的风险点及其管控要求，形成以资金管控为核心的全流程风险管控体系。

七、引入事前评审机制，增强预算编制的科学性与准确性

行政事业单位加强预算项目的内部事前评审工作，对预算项目进行科学论证和细致测算，不仅能为国家节约资金，更重要的是规范了项目管理，为行政事业单位科学决策提供可靠的技术依据，也促进了各单位提高项目预算过程管理的水平。行政事业单位部门预算应建立起科学、专业的评审环节，积极探索财政投资评审工作与部门预算管理工作的有机结合。部门预算编制要抓好一头一尾，头要做好项目的技术评审，确保项目预算的真实性、准确性；尾要做好监督检查和绩效考评工作。具体做法如下：一是制定并下达部门预算项目评审计划，为全年部门预算项目评审工作有计划地实施奠定基础；二是针对部门预算项目进行前期摸底调查，在业务处室和主管部门的配合下，抽调专人深入项目单位，对重点评审项目进行详细摸底调查；三是针对摸底过程中发现的问题，及时向各业务主管处室反映情况，提出对项目预算编制深度不够、预算过粗以及实施内容不明确的项目不予评审的意见和加强项目前期论证、细化项目预算及前期必备资料管理的建议；四是就如何做好项目前期准备工作，合理编制项目预算，向项目单位逐一进行讲解，并注重从项目技术管理角度引导项目单位规范预算编制程序和行为。

八、优化预算执行审批，明确职责设计

行政事业单位根据预算指标，在预算执行过程中应要求各内设机构和二级单位进行收入登记和确认，并按月报送收入情况表。按照年度收入计划和进度，根据业务进展情况编制资金使用计划，并依规定的程序向财政部门或上级主管部门申请拨付资金，做到以收定支，确保资金收支平衡。严格在批复的预算额度和范围内开支，对预算实施过程和完成结果进行监督和检查。同时，将预算审批事项进行分类涉及，在不同环节合理设置审批管控方式。具体而言，各个业务部门应按照内部分解批复的收支计划严格执行预算，按内部规定履行相关支出审批手续；归口部门对其统筹事项的预算收支执行情况负责，定期向财务部门报送项目进程相关报表。收入执行部门应努力按计划完成任务，“三公”经费统筹部门应对“三公”预算严格实行总额控制；采购、工程和信息化统筹部门应合理安排、督促相关准备工作；财务部门按财政管理规定程序申请资金，确保资金及时到账和及时拨付，并对本单位预算执行进度和计划完成情况进行汇总分析，定期向财务部门报送预算执行统计报表；领导班子应定期召开本单位预算执行进度分析会，审阅预算执行情况分析报告，对预算执行过程中出现的异常情况加强管理，追查责任。

九、强化“三公经费”和专项资金控制

通过预算收支控制、归口控制、审批控制、单据控制、程序控制和标准控制，优化行政事业单位收支业务控制流程。通过风险分析，在重大风险点设置审批岗位，明确审批权限和责任，特别是重点经费（“三公”经费）支出审批权限。“三公”经费实行重点管理，年初预算批复后，由财务部门下达经单位领导审批的“三公”经费总控制额度，单位在控制额度内每月或季度末向财务部门报送下季度“三公”经费用款计划，由单位财务部门调度指标后在额度内执行。对于专项经费，应制定专项资金管理办法，通过程序控制和票据管理，杜绝存在专项资金与公用经费互补使用的现象。

十、设置采购价格信息化监控平台，加强政府采购评审

职能部门应根据单位的实际需要，制定年度购置计划，杜绝随意、临时购置行为。建立健全单位采购机构的内部控制制度，要特别加强对采购前的评估和论证。要加强采购经费预算，压缩采购批次，充分发挥集中采购的规模效应，降低采购成本。监督部门要介入招标采购的全过程，包括招标阶段的监督，即招标文件的审核备案和招标公告的发布；开标过程的监督，主要是评标专家的抽取，应由监察部门来进行，必须保证抽取的随机性和专家的保密性；事后监督，即商务谈判和确定中标人后的合同履行阶段的监督。具体而言，为解决行政事业单位政府采购业务中存在的问题，第一，优化政府采购机构与岗位设计，明确和重大风险点和主要控制环节，从程序上规范政府采购运作流程。第二，可以设置采购价格信息化监控平台，专设人员通过对市场价格变动情况进行全面实时的跟踪和对比分析，建立各个地区和网络商城的价格采集信息系统，对采购价格进行审核和评价，并定期在网站上更新发布。第三，应加强政府采购的评审机制，加强专家评委库的建设，实现精细化管理。第四，可以通过改进招投标方式，如建立随机抽取招标代理机构和供应商制度，消除人为“指定”因素，从源头上杜绝腐败行为和违法乱纪行为的滋生。

十一、健全实物资产管理制度，防控对外投资风险

一方面，行政事业单位应明确实物资产管理部门，建立资产管理关键岗位责任制，实施实物资产不相容岗位分离。通过实物资产验收环节和处置环节的风险控制和审批岗位设置，对基建账长期挂账不清理、资产处置变价收入自己留用、房屋租金收入单独核算、截留应上缴的财政收入等现象应从程序上加以防范。另一方面，要强化对外投资的控制与管理。建立健全对外投资决策程序和管理制度，合理设置审批岗位，明确各相关岗位的职责权限，确保对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处置的审批与执行等得以有效控制。

十二、健全基建工程招投标制度，实行合同管理和项目全程跟踪审计制度

为了维护工程招投标工作的严肃性和公平性，工程招标管理机构要通过集体民主产生，制定工程招标文件也要群策群力。实行合同管理和项目全程跟踪审计制度。行政事业单位首先要严格合同管理制度，中标企业要及时签订承包合同，在合同中明确关键性条款。其次是聘请项目审计单位对工程进行跟踪审计，重点强化对工程计量支付和设计变更的管理。通过事前、事中、事后的全过程跟踪审计，使单位建设项目投资达到预期目标，充分发挥审计监督的预警作用。

十三、健全内部会计控制体系，强化内部牵制

行政事业单位内部会计控制制度应涵盖其所有经济业务活动。针对具体管理中涉及的财、物等各个关键点，建立相互验证、相互制约、相互监督的内部牵制制度，确保决策、执行、监督、反馈等各环节都能够落实到位。内部会计控制体系主要抓好如下四方面的控制：一是会计凭证控制。单位要按照有关规定，对会计原始凭证和记账凭证进行业务处理，主要包括对原始单据凭证的真实性和合法性的审核、复核，对记账凭证的填写、记账、过账、签章等方面的控制，尤其是对“假发票”问题的鉴证和监控。二是会计账簿控制。会计账簿控制的环节与内容包括：账簿的设置、启用、登记、更正、对账和结账等。三是财务报告控制。财务报告控制的内容有：编制报告的依据、要求、报告的合法性和真实性等。四是机构及人员管理制度。主要包括财务机构管理办法、岗位管理制度、财务人员管理办法、会计委派制度、财务人员职业道德规范、财务人员考核办法、科研成果奖励办法等方面。

十四、内外联动，加强内部控制的审计与监督

行政事业单位内部控制的审计与监督主要包括内部控制的自我评价、内部审计监督和外部审计监督。行政事业单位由于不具备“三会一层”的管理组织和股权结构，单位“一把手”须对单位内部控制的建立健全和有效实施负责，同时充分发挥单位财务、内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用，根据外部监管要求和单位实际情况优化和调整组织架构，设置与设计内部控制职能部门或岗位，处理好组织架构中决策权、执行权和监督权的分配，形成三权分立互相制衡的有效机制，还要在业务环节对流程中的岗位职责进行分工，相互监督同时兼顾效率。同时，应重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。

十五、运用信息技术，实现信息化落地

项目落实是内部控制体系建设的关键，特别是在政府行业推行新举措或对原有制度进行强化，都涉及政府组织行为的变革，实施难度较高。可以采取信息化落地的方法，建立“全面预算管理信息系统”及其操作手册，对于稳定的、有规律的控制措施通过信息化系统进行程序化和固化，从而切实落实各项管理制度。信息系统可以分为三部分：第一部分即核心部分，为预算执行过程控制平台，涵盖预算指标管理、预算分配发布、借款报销、支付审核、出纳受理等业务模块以及采购管理、合同管理等控制模块；第二部分为财务综合服务和决策支持平台，对业务部门和领导提供财务服务；第三部分为数据交换平台。三部分相互衔接，形成有效的服务于单位内部控制活动的信息化系统。
作者：行政事业单位如何开展内部控制课题组