摘要：零基预算的实施受到各种因素如政治、经济、技术等因素的影响，有利于财政部门加强对支出部门项目绩效的监督。

到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。美国各层级政府所面临的环境和行政管理制度都有所不同，所以零基预算在美国各层级政府中的实施方式也不尽相同。
一、零基预算在联邦政府中的实施
零基预算在联邦政府中的实施可以追溯到1962年农业部的预算改革。农业部1962年的预算说明强调：“所有预算项目都要被彻底地审核，而不应该只是预算年度中变更的部分”。遵循这个指导方针，农业部所有的项目都被重新审查，对项目的可行性进行论证，把预算分配和项目绩效联系起来，零基预算在农业部的实践经验为公众更好地理解部门活动和财政绩效之间的关系做出贡献。但是，当时并没有发展专门的有关零基预算的技术来指导联邦政府的实施。结果，一些重要的项目并没有按年度进行审查。研究者认为在农业部的这次零基预算改革只是展示了勇于变革的精神，对预算本身的帮助并不大。
直至卡特总统入主白宫，零基预算在联邦政府才得到进一步发展。1977年1月14日，卡特总统签署了一份备忘录，要求所有的行政部门都要使用零基预算。总统管理与预算办公室(OMB)主任在一次内阁会议中宣布，所有联邦部门都要使用零基预算来编制1979年的预算。OMB与1977年4月19日发表了77-9号文件，这份文件详细地提供了编制1979年预算的指导。OMB还会在每年6月出台A-11号文件，提供关于预算草案的编制和提交的详细指导，以及指导部门如何准备总体预算。卡特积极地参与了将零基预算引入联邦政府的所有工作，包括说服内阁、会见各部门官员、为零基预算的实施进程的设计提供建议等等。卡特竞选的成功被认为是零基预算得以在美国联邦政府中推广实施的主要原因之一。
相关研究认为，零基预算的充分实施需要组织中所有层级的管理者都有机会参与。较低级次和最高级次管理部门之间的沟通是确定项目和部门目标、产出测量和决策排序等一系列活动的关键。所有这些都要求政府工作的方式必须进行系统的改变。然而，有研究表明，零基预算在联邦政府的实施过于僵化，很少考虑社会、经济、政治和组织环境的变化对预算的影响。缺乏灵活性不但削弱了预算的计划功能，而且产生了大量无用的数据和重复性工作，因而导致预算活动本身的低效率。虽然如此，也有学者认为只要加以改进和修正，零基预算就可以在联邦政府中成为一个有力的预算方法。
虽然卡特总统的支持推动了零基预算的发展，但是在1981年里根总统入主白宫后，基于政治上的考虑，他不再使用零基预算——这个与卡特总统有直接联系的术语。此后，零基预算更多地被应用在非政府部门，诸如媒体、学校和医院等私人部门和非营利部门。但是，有关零基预算的某些做法，比如确定决策单位和优先性排序，继续在一些联邦机构如美国航空航天总署和环保署的预算决策过程中发挥着重要的作用。根据州预算官员联合会(2002)的调查结果显示，美国的13个州和部分地方政府都将零基预算作为它们每年预算编制程序的一部分。一些学者认为，零基预算被吸收到其他的预算方法中，例如以行动为基础的预算、目标预算，以及州和地方政府的预算过程中。作为一种过时的预算方法，零基预算已不再在政府预算体系中占据主流地位，目标预算则作为它的替代模式在政府预算体系中被广泛应用。但是不管怎样，零基预算在美国联邦政府的预算改革史中占有一席之地。
二、零基预算在州政府的实践
零基预算在州和地方政府中的实践情况向我们展现了一幅丰富多彩的画面。以下选取其中几个有代表性的案例来说明零基预算在州和地方政府的多样化应用。
佐治亚州(Georgia)是第一个把零基预算应用到公共预算的州，也是零基预算被应用得最彻底的州之一。在1970年卡特当选该州州长后，他面临的主要问题是如何重组州政府的行政部门。当他了解到Texas Instrument公司实施零基预算的成功经验后，卡特决定在佐治亚州的公共预算体系引用零基预算。州政府雇佣零基预算的创始人Pyhrr设计了一系列方案来指导各部门使用零基预算方法编制1973年度的预算草案。在开始零基预算编制前，就让大量基层组织工作人员参与预算进程的设计，因为项目融入了这种上下级组织之间的信息沟通，所以管理信息质量也大幅度提高了。但是，Lauth访谈了36个参与佐治亚州预算编制人员，研究显示，尽管受访者并没有提及用基数法编制预算，但是他们承认佐治亚州的预算编制仍然参考了往年的预算分配情况。零基预算的实施改变了很小一部分项目的优先顺序，零基预算在佐治亚州的实施效果并没有普遍认为的那么成功。
加利福尼亚州(California)在1976年开始使用零基预算。在引入零基预算之前，加州一直使用计划—项目预算系统，这套系统主要关注的是每年预算方案中变动的部分。在预算变动建议书的基础上，州的支出部门和财政部门基于成本效益分析，设计出当前项目的替代方案。所以，加利福尼亚州使用零基预算只是作为计划—项目预算的补充形式，而并非改革州预算系统。州政府并没有要求各部门设计出一套实际零基预算的完整方案。所以，零基预算在加利福尼亚州的应用非常有限。
在新泽西州(New Jersey)，零基预算被用来解决财政困难。新泽西州从1974年7月开始正式实行零基预算。当时州长的备忘录明确提出所有部门都要对每一个项目及工作任务重新评估，并且根据其重要性重新排序。零基预算在新泽西州的实施是和计划—项目预算、绩效测量结合在一起的。该州的官员把零基预算作为一个辅助工具，帮助评估和比较各种竞争性资金需求并确定每个项目的最佳支出水平。然而，由于对零基预算概念的片面理解，一些部门和职员拒绝采用零基预算，他们提交财政部门的预算信息的质量并不能达到零基预算的要求。
德克萨斯州(Texas)采用两年预算系统，政府每两年编制一次预算。德州在1976-1977财政年度开始实施零基预算。德州预算体系的主要特点是州长和州议会都编制预算，两部门预算会产生重大分歧。德州应用零基预算的主要目的是为了调节立法机关和行政部门的意见分歧，这无疑更加深了零基预算实施的复杂程度。此外，高通货膨胀率是德州实施零基预算不彻底的重要原因。
三、零基预算在地方政府的实践
在Phoenix市和Wilmington市实施零基预算之前，这两个政府都面临严峻的财政压力。在Phoenix，预算官员首先研究了零基预算的大量文献，为编制1977-1978年度的预算做准备。在预算的编制过程中，所有支出部门都必须在零基预算的“决策包”卡片上填写预算，所有新增的项目和现有项目及其支出比例的信息都必须体现在这个卡片上，并且在所有级次的组织中进行项目的优先性排序，包括处室、部门、市政府和市议会。根据相关研究，市政府和市议会的大力支持是零基预算在Phoenix顺利实施的主要因素。但是，由于缺乏相应的成本会计提供成本—效益分析的基本技术，对项目的评估还存在很多问题。
新泽西州的Garland市是另外一个地方政府实施零基预算的典型案例。和Phoenix不同，Garland并没有面临财政困难。在实施零基预算的最初阶段，Garland并没有像佐治亚州一样在所有的部门都要求使用零基预算，而是选择了一些机构和项目作为试点。在实施过程中，预算编制的程序指导被送往市政府作为参考。所有的预算编制和管理人员都接受了零基预算的培训，从而对预算编制的技术和程序都有很好的理解。因为Garland拥有稳定的经济基础，所以Garland的预算提案增加了预算支出，所有最低水平的预算都高于当前的水平，这背离了零基预算的原始概念，因而降低了其实施的可信度。而且由于Garland市议会要求使用线性预算，所有的决策包和绩效测量都是为编制线性预算服务，而不是独立的零基预算的实施。
特拉华州(Delaware)的Wilmington市是东海岸的一个大城市，采用的是政府市长—议会制管理体制，其人口和税收在20世纪70年代中期开始减少。根据对Garland市实施零基预算经验的调查，Wilmington市市长决定于1975年秋在全市范围内实施零基预算。该市制定了详细的时间表，对实施零基预算的所有过程作了详细的计划，把实施过程中所有的关键环节和具体步骤都包括进来。此外，Wilmington市还为各部门的领导和预算单位的主管安排了培训，介绍零基预算的相关概念和实施进程。根据相关的研究，零基预算在Wilmington市的实施效果是积极而显著的，市议会和政府官员的大力支持使得零基预算技术层面的改革遇到了较少的政治阻力。
四、零基预算在美国实施的原因和影响
从上面分析的内容来看，零基预算在美国的实施主要有三个原因：(1)政府管理的改组，如Garland市、佐治亚州和联邦政府，它们的零基预算改革不只是单纯的预算管理改革，而是要通过预算管理的革新来调整部门、议会和行政首脑三者之间的关系；(2)财政困难，新泽西州、Phoenix和Wilmington符合这个要求；(3)将零基预算作为推进政府预算改革的补充模式，如加州。加州只应用了零基预算的部分技术来推动计划—项目预算的实施。另外，不得不提的是，卡特对零基预算在佐治亚州、白宫的顺利推行起到了关键的作用。联邦政府的零基预算改革对地方政府的预算改革起到了导向性作用。
从实施上看，没有一个案例是完全按照Pyhrr提出的零基预算的定义来执行的。所有的案列都按照零基预算的实施步骤制定了零基预算实施的系统指导，但是所有的案例都表明，零基预算的实施受到各种因素如政治、经济、技术等因素的影响，因而并没有彻底地按照Pyhrr设计的步骤执行。但是，这些案例都很注重实施方案的制定，人员培训加深了部门领导和项目管理者对零基预算实施程序的理解。一些政府在初始阶段就全面推行，而另一些政府则选择了部分项目先做试点。Pyhrr的定义为确定决策单位和优先性排序提供了详细的指导。
从效果上看，零基预算在美国的实施既有积极的意义，又有消极的影响。零基预算对公共预算管理的积极影响包括：(1)提高了预算透明度。零基预算的实施要求在明确组织目标的基础上，层层审核所有的预算信息，下级组织需向上级提供所有的实现组织目标的替代方案。这一系列技术创新都要求各级组织之间充分分享预算信息，这增加了预算系统的透明度，进而有利于提高预算决策的科学性。(2)改善部门预算的绩效。由于零基预算是以项目为基础开展预算分析和安排预算资金的，各部门申请预算时，必须提交相应的项目绩效信息，因而有利于财政部门加强对支出部门项目绩效的监督。(3)提高预算系统的责任性。零基预算要求以组织目标为基础来分配预算资源，也就是说，资源分配是组织目标导向的。部门申请了预算，必须实现既定的组织目标，因而有利于提高整个预算系统的责任性。
零基预算的负面影响主要就是因工作量的增加，导致了支出部门的抵触情绪。另一方面，由于零基预算要求各层组织的预算决策都要包括替代方案和不同预算水平的分析，导致了大量重复的项目分析，最终导致决策效率的损失。因此，和其他预算方法比较起来，虽然零基预算在技术上占有一定的优势，但是复杂的预算信息分析和处理工作让具体部门很头痛。
此外，零基预算还存在一些自身固有的缺陷：
首先，零基预算并不适用于所有类型预算支出的分析。它遵循从零开始的理念，然而实践中，很多政府项目是连续的，服务于长期发展规划，超过了一个预算周期，这样的项目不需要每年重新审查所有的信息。另外，零基预算不适用于法定支出，法定支出不会因为零基预算分析预测的结果而有所改变。
其次，零基预算采用的是自下而上的决策模式，由最基层的预算单位编起，逐层汇总。然而，在政府管理中，很多决策是自上而下的，这和零基预算所推崇的过程刚好相反。也正是因为如此，基层组织的很多预算建议无法被最终的预算决策者所采纳。
第三，预算决策是建立在综合理性基础上的，综合的预算理性包括了政治、经济、社会、文化和技术等多个维度。而实际上并不是所有的预算分析都是建立在所有这些维度基础之上，尤其是不同级次组织之间，这些维度有着不同的内容。影响零基预算在公共部门中实行的最重要因素是政治层面的。预算的分配实际上是权力的分配，零基预算试图在每个预算年度重新考虑预算安排，意味着原有的权力分配格局必须发生变化，原有的政治平衡将被打破，这在公共部门几乎是不可能的。政府预算案反映的是领导的政策偏好。因而，那些反映了高层领导政策偏好的预算建议更容易获得通过。同时，支出部门编制的预算请求最重要接受立法机关的审查，立法机关审查的结果更多受到权力政治的影响，而不是遵循技术分析的结果。