摘要：精细化管理要做到基础工作要跟上，编制才能细化；执行要统筹，政府投资项目预算支出应在细化的基础上有“统筹”的理念；预算支出细化编制、执行效果怎样，要用绩效来评价。


　一、当前我市政府投资项目预算支出管理现状和存在的问题

　　政府投资项目，通过利用政府资金进行固定资产投资项目建设，大多数是公益性项目，受到社会各界的高度关注。政府投资项目资金来源多样，有：财政预算安排的建设资金；政府性项目融资以及利用国债的资金；国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；其他财政性资金等。本文着重探讨提高政府投资项目财政预算资金使用效益的问题。

　　近些年，我市政府投资项目年初预算支出安排数都较大，如2010年为157000万元、2011年为224000万元、2012年为182850万元。预算支出安排后，政府投资项目资金的拨付要遵照“按计划、按预算、按基本建设程序、按工程进度”的原则办理，理论上也不存在年底突击花钱的可能。如果安排不够精细、科学，就会出现某些项目预算指标到年底用不完的现象。近些年，我市政府投资项目年度结转预算资金都在几亿以上。部分项目预算资金未及时使用，导致资金使用效益不高是当前政府投资项目预算支出管理中的主要问题，此问题也是审计部门关注的重点，“项目进度缓慢”、“基本建设项目预算指标二年连续未用并结转”、“未及时进行竣工财务决算工作，项目指标未及时使用，影响财政资金使用效益的发挥”等不时出现在审计报告当中。当然，政府投资项目已经使用的资金其效益高低也是一大问题，本文仅探讨提高未使用资金的效益的问题。

　　政府投资项目财政资金年度结转资金好几个亿，使用效益受人关注，但没有结转也是不现实、不科学的。因为，下一年度的预算指标要等人大开会通过预算方案后才能下达，而人大开会早的在一月份、迟的在二月份，这中间要预留一定的指标。预算是以年度来安排，而资金的使用其实是要跨年度。按年度比例来讲，我们认为执行率95%是上限（13个月资金的量在12个月份中使用），5%的资金结转到下年度年初使用。如果不考虑预算时间空档，在采用预下达的前提下，执行率上限则有进一步提升的可能。

　　二、影响政府投资项目资金使用效益的因素分析

　　（一）预算支出编制方法不科学

　　一是政府投资计划安排不科学导致预算支出安排不科学。某些项目前期开展不够充分，未经充分论证，未做到深入的可行性研究，就列入年度政府投资计划，出现当年做前期、当年审批、当年开工建设的现象。而预算支出安排跟着政府投资计划走，当某些环节受阻，如土地批不下来，开不了工，安排的资金就拨付不了；另一方面，当年做前期，当年审批的项目一般要等到第四季度才能开工，投资计划的执行就比较慢，预算支出执行率也就高不了。二是在预算支出编制当中，存在多报的倾向。有的项目年度投资计划报得很大，实际却完成不了。有的项目按投资概算来申报预算支出，而不考虑招投标下浮和预备费的因素，满打满算。三是项目竣工结算和财务决算慢。受主客观因素影响，有些项目竣工结算和财务决算缓慢，导致原安排的指标多年不能拨付，连续结转。

　　（二）项目建设当中的不确定因素较多

　　一是拆迁因素。拆迁现在被称为“天下第一难”，有的项目如交通、市政道路项目，部分区域有拆迁，部分区域无拆迁，存在无拆迁区域先施工、边拆迁边施工的现象，拆迁不能按时完成施工进度也就上不去。二是天气因素。基建项目受下雨、低温冰冻等天气影响较大，如一下雨、气温低，沥青路面就不能施工。施工进度完不成，资金拨付的进度也就跟着受影响。

　　从影响政府投资项目预算资金使用效益的二方面因素来看，说明我们的预算管理还不够科学、不够精细，存在粗放式管理的现象，需要抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，不断提高财政预算管理的效能。加强预算精细化管理，是提高政府投资项目资金使用效益的有效路径。

　　三、提高政府投资项目预算支出精细化管理的路径建议

　　不断提高预算的准确性、科学性，执行的强制性，让预算编制一年比一年准确、到位，预算执行一年比一年均衡，效果更好，是预算管理的原则要求。实践中如何做？精细化管理，我们认为，其一，基础工作要跟上，编制才能细化；其二，执行要统筹，政府投资项目预算支出应在细化的基础上有“统筹”的理念；其三，预算支出细化编制、执行效果怎样，要用绩效来评价。

　　（一）实施项目库管理，是做到预算支出编制精细化的基础

　　大而粗放的预算支出编制，其效益肯定不高。而要做到精细化，必须要掌握大量的数据信息资源。基本建设项目有的建设周期长达几年，加上前期研究、后期的工程结算和财务决算，时间跨度更大。现在我市的基本建设财务管理以块状管理为主，各有各的侧重点，掌握项目情况、管理的深度也不一样，预算支出编审的质量也不一样。如果遇到岗位轮换，项目情况的交接、熟悉就有一个过程。建议建立统一的项目库管理模式，充分运用信息化手段，分别按项目的建设程序设立相应的模块，如项目的前期论证审批模块、征地拆迁政策处理模块、施工监理招投标模块、预算支出指标模块、建设计划管理模块、工程结算财务决算模块等。相应的人员能在项目库中及时了解到有关信息，预算支出编审、领导决策有了相应的数据支持，预算支出的编审质量就有了相应的保障。如果根据项目前期审批、拆迁、结算进展等情况及时进行预算调整，也可从根本上杜绝按概算安排预算支出的情况。

　　（二）实施统筹安排，是提升预算资金使用效益的手段

　　细化预算是个大方向，但上文提到的政府投资项目在建设当中存在的不确定因素是客观存在的。为进一步提高资金使用效益，有必要在对政府投资项目按项目安排资金的要求下，强化资金的统筹使用：一是统筹同一项目的各年度指标。有些项目是每年度都在实施的，如交通安全设施、道路标线等，以前是按年度项目来安排资金的，如2010年标线工程、2011年标线工程，各年度项目都有或多或少的资金结转。此类项目可考虑归并为某类工程，如交通安全设施工程、标志标线工程等，不再分年度工程来安排指标，由于项目工程结算有一时间差，各年度指标余缺就可统筹安排。二是统筹竣工待决算项目指标。有些竣工项目决算期限较长，两三年、甚至四五年不决算（这很不正常，但客观存在），以往为便于指标管理，这些待决算项目的指标通常结转下年使用，造成审计部门所指出的“连续多年未用并结转”的现象。此类项目指标可考虑归并，且作适当调减统筹，以提高资金使用效益。三是统筹年度结转指标。在下年度一月份指标能预下达的前提下，对年底结余指标可作统筹调减，使资金效益得到最大化，当然这样做对指标管理的要求很高，对下年度项目预算安排的工作量也增加很多。

　　（三）实施绩效管理，是实现预算支出精细化管理的保障

　　政府投资项目预算支出编制粗放，一个重要的原因是：预算资金不要白不要，编好编坏一个样，预算编制、执行没有约束力。因此，有必要实施绩效管理，推行绩效预算管理。应将当年财政支出绩效和预算执行情况作为编制下年度预算的重要参考依据。通过了绩效目标评价的项目，在下年度维持或追加预算资金，对于不达标的项目，进行项目整合或减少预算资金。同时，建立完善预算编制与预算执行有机结合的机制，以预算执行率来衡量预算支出安排的科学性，衡量精细化水准。预算支出安排需“二上二下”，一上是编制的基础，其是否科学、精细对预算支出安排质量有很大影响。有的部门一上编制的质量较高，从实际出发提资金需求；有的部门就按概算来提资金需求；同一部门内部由于项目实施单位不一样，不同的项目预算支出一上编制的质量也不尽相同。因此，有必要以执行率来衡量预算支出编制的质量，对于执行率低的部门和项目在下年度预算支出编制时要充分考虑其主客观因素，作出较大修正，对相关因素需作全方位、更准确的考虑。通过健全完善政府投资项目绩效管理，使预算编制一年比一年准确，预算执行一年比一年均衡，以发挥出财政资金的最大效益。

作者：范燎原 胡群托（执笔）沈云芬 黄德钢　单位：慈溪市财政局