摘要：全方位、多层次的预算执行动态监控体系，对违法违规违纪行为进行警示、威慑、纠偏和规范，从而形成事前事中有效控制，事后跟踪问效的预算执行监控机制。

　预算执行动态监控是指以财政国库动态监控系统为手段，以国库单一账户体系为基础，通过内控管理和外部监督，动态监控财政资金支付的全过程，防控财政资金支付风险，促进财政资金安全、规范和有效使用而进行的财政国库监督管理活动。预算执行动态监控是现代财政国库管理的重要内容，也是国库集中收付制度顺利实施的保障和支撑。

　　财政部于2002年开始探索预算执行动态监控机制。2009年财政部下发《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》（财库[2009]70号），要求省级财政国库部门在2009年初步建立预算执行动态监控机制，“2012年全面建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的覆盖各级财政的预算执行动态监控体系”。2013年财政部要求各地着力建设完善具有监控功能、理财功能、反映功能、政策实施工程等四项功能、预算执行管理监控体系、政府财政财务信息分析报告体系、政府采购管理体系、国债管理体系和国库现金管理体系等五大体系的现代国库管理制度。

　　宁波市本级从2010年起着手开始预算执行动态监控的构建工作，2012年4月出台《宁波市市级财政国库集中支付动态监控管理暂行办法》，同年7月动态监控系统正式上线运行。2012年7—12月份，共发现和纠正违规数据370笔，违规支付金额2301万元，占授权支付总金额的3.4%。从运行情况来看，从试点到正式上线运行，违规情况总体呈逐渐下降趋势。2013年1—9月份，本级共发现和纠正违规数据105笔，违规支付金额664.6 万元，占授权支付总金额的0.95 %。

　　一、预算执行动态监控工作的重要性

　　首先，预算执行动态监控工作是推进财政管理科学化、精细化的需要。动态监控系统是开展预算执行动态监控工作的基本技术手段，通过充分利用系统的信息资源和技术优势，查找监控过程中发现的问题，及时向预算单位和预算管理部门反馈监控情况，有效促进财政科学化管理水平。同时，综合运用信息化和系统化管理技术，实时监控每一笔财政资金的来龙去脉，对违规问题及时核实、分析、处理，加大财政监管工作力度，从而提高财政精细化管理水平。

　　其次，预算执行动态监控工作是确保财政资金安全规范有效使用的需要。随着宁波经济的快速发展，财政支出大幅增长。2012年，宁波市公共财政预算支出828.4亿元，比上年增长10.4%，全社会的民主意识也随着财政支出的增长而日益增强，民众对民生领域、“三公经费等财政资金的支出也越来越关注。财政部门在坚持推行国库集中支付制度的同时，必须创新财政资金监督管理模式，全面加强财政资金运行监管，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，才能交出一份令民众满意的政府答卷。

　　第三，预算执行动态监控工作是深化国库集中支付制度改革的需要。2009年宁波市本级国库集中支付制度改革基本实现了“横向到边、纵向到底”的目标。目前市本级共有372 家预算单位实行了国库集中支付制度改革。2013年1—9月份，市本级完成国库集中支付金额183亿元，支付笔数11万笔。随着改革的逐步深入，财政监管工作效率较低、广度和深度不足等问题逐步显现，预算执行动态监控机制建设明显滞后于国库集中支付制度改革进程的矛盾，影响了财政国库集中支付制度改革的进一步深化和现代国库管理体系的完善。

　　第四，预算执行动态监控工作是规范预算单位的预算执行和财务管理的需要。通过动态监控系统，将财政监督关口从事后前移至事前和事中，可以即时发现并纠正预算单位在财政资金使用方面存在的违规或不规范操作行为，发挥动态监控的威慑、警示作用，使预算单位和个人“不便、不能、不敢”违规，增强预算单位规范使用资金的意识，促进预算单位重视预算执行和规范财务管理。

　　二、宁波市预算执行动态监控工作的现状

　　按照财政部要求，宁波市本级从2010年起启动了预算执行动态监控系统的构建工作，先后组织调研，征求意见，拟写系统需求，2011年开始组织开发实施。经多次研发和测试，基本构建了动态监控系统的框架体系。2012年4月出台《宁波市市级财政国库集中支付动态监控管理暂行办法》（甬财政库〔2012〕297号），对监控内容、监控方式、违规处理、管理与监督等做了明确规定，监控的主要内容如下：

　　（一）监控对象、资金范围和账户。宁波市预算执行动态监控的对象是纳入市级国库集中支付范围的预算单位及代理国库集中支付业务的代理银行。动态监控的资金范围是实行财政国库集中支付改革的所有财政性资金。监控账户主要包括财政零余额账户、预算单位零余额账户、单位其他资金专户、单位公务卡账户、中央专项资金零余额账户，以及与零余额账户发生资金往来的其他银行账户。

　　（二）监控系统主要功能。在动态监控系统的技术支撑下，系统可以实现以下功能。一是实时监控。在财政国库集中支付系统上架设动态监控系统，实时监控预算单位每一笔授权支付业务的详细记录，基本实现了支付系统和监控系统的有效衔接。二是智能预警。依据相关财政、财务管理文件规定，监控系统内设置监控规则，全程监控、自动排查财政资金授权支付活动，对预算单位不规范支付进行预警，对违规支付及时冻结，暂停支付，由监控人员进行核查处理。三是查询分析。动态监控系统不仅对单笔财政资金授权支付活动进行详细的记录，还能总体反映一个单位或一个部门在一定时期内财政资金授权支付的流向和支付情况，为查询分析和宏观反映财政资金动态奠定了基础。

　　（三）监控规则。监控规则的设置是预算执行动态监控体系建设工作中的一项十分关键的内容，直接关系着动态监控系统功能的有效发挥和监控工作效率的提高。2012年7月上线运行的预算执行动态监控系统，针对预算执行、财政资金安全、公务卡使用等方面预设了五类12条监控规则，主要分：账户划转、支付方式、现金提取、公务卡报销和其他支付要素五大类别。

　　（四）监控流程。监控流程总体上分四个部分：数据采集、系统预警、人工处理、统计分析。通过在监控系统中设置监控规则，对国库集中支付系统中每笔授权支付业务的流程节点进行筛选、甄别和判断。当监控系统出现预警或冻结提示后，由国库收付中心进行电话核查，并及时向预算单位和相关业务处室反馈监控情况（图表一）。

　　图表一：监控流程

预算单位发送授权支付申请

↓

监控系统接收信息并按监控规则自动提示

↓

监控人员对疑点信息进行筛选、判断

↓

与相关单位进行电话核实

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↘

确认不可支付
确认可以支付

↓
↓

　　退回支付信息，要求预算单位进行修改或重新录入正确的支付申请
　　经过监控人员的初审、终审，解除冻结，正常支付

↘
　　　
↙

汇总、统计监控问题，向领导反馈监控情况


　　三、宁波市预算执行动态监控工作取得的成效

　　（一）创新财政资金监管模式，提高财政资金使用透明度。在新型财政资金监控模式下，财政部门实现了对财政资金支付活动的全过程跟踪监控，加强了事前事中监管，有效降低了监督成本，并且发现问题快捷，纠正问题迅速，全面提升了财政资金监管水平。

　　（二）及时发现和纠正预算执行偏差，保障财政资金支付安全和使用规范。通过实施预算执行动态监控，全面、真实地反映财政支付信息，提高预算执行的透明度，在发现和纠正预算执行偏差，有效防范财政资金支付使用风险方面发挥了重要作用。

　　（三）促进预算单位加强财务管理与监督，全面提升预算单位财务管理水平。预算执行动态监控机制促进了预算单位和财务人员规范用款的意识，有效提升预算单位财务管理水平。部分单位采取重新开具正确的支付申请、补报用款计划、填写情况说明等方式予以纠正。

　　四、宁波市预算执行动态监控工作存在的问题

　　（一）制度建设滞后于改革实践

　　现行的国库集中支付制度还未以法律的形式明确下来，国库改革的超前性与相关法规制度建设的滞后性形成较突出的矛盾。目前国家尚未出台与动态监控违规处罚相关的法律法规，现行的制度、办法和规定也未健全和完善，既没有建立起与改革同步的衔接机制，也没有形成自上而下、完整统一规范的管理体系。

　　（二）改革进度不平衡

　　截止2013年9月底，除市本级外，仅有余姚、奉化、象山、宁海、慈溪、江北、镇海等7个县（市）、区开始预算执行动态监控机制建设，仍有些地区尚未启动该项工作。另一方面，市本级和7个县（市）、区的动态监控机制建设明显滞后于整个国库集中支付改革进程，影响了财政国库集中支付制度改革的进一步深化。

　　（三）监管范围过于狭窄

　　首先从监控资金范围来看，目前仅限于进行授权支付的财政资金，对财政直接支付资金、实拨资金等暂未实施监控。在2013年1-9月国库集中支付金额183亿元中，授权支付金额仅占4%，绝大部分市级财政资金支出尚未纳入动态监控范围。其次从监控对象来看，目前仅限于预算单位，对资金流转必经的代理银行、财政主体内部等环节尚未纳入监控。第三，从长远来看，作为预算执行的基本制度，国库集中收付制度应包含对财政收、付两个层面的管理与监督，这对监管范围提出了更高的要求。

　　（四）系统的智能监控功能有待完善

　　一是监控系统基本依靠系统实时传输的支付信息进行监督管理，而这些支付信息是由预算单位单方输入的，财政部门在信息不对称的情况下缺乏科学有效的核查方式。二是依据目前的监控规则发现的疑点支付主要集中在大量提取现金、大额转账等方面，大多属于较为直观的单一性问题，而对于预算执行是否规范、科目串用等问题，还难以作出复合判断，监控规则和系统有待进一步完善和优化。

　　五、对下步宁波市预算执行动态监控工作的建议

　　按照财政部“健全制度、完善系统、规范操作、依法监督”的指导原则，建立适应现代财政国库管理制度的，以“综合监控、风险控制、防惩并重、运行有序”为主要特色的，全方位、多层次的预算执行动态监控体系，对违法违规违纪行为进行警示、威慑、纠偏和规范，从而形成事前事中有效控制，事后跟踪问效的预算执行监控机制。

　　（一）力争完成预算执行动态监控机制建设任务

　　预算执行动态监控机制是国库集中收付制度改革的重要组成部分，应与国库集中支付制度改革同步推进，集中支付改革推进到哪个级次，动态监控建设就应该跟进到哪个级次，逐步将直接支付的财政资金、实拨资金、非税收入等纳入动态监控范围，加快动态监控系统建设。

　　（二）不断完善预算执行动态监控工作机制

　　要注重工作流程的规范性、监控方式的有效性和法规适用的正当性。强化预算执行监控工作机制建设，促进预算执行监控工作规范化管理。通过建章立制，规范科学的工作流程，全面跟踪财政资金的申请、审核、支付、清算等的操作流程，建立事前审核、事中监控、事后反馈相结合的监控机制。

　　（三）有效提升系统监控水平

　　动态监控信息系统是开展预算执行动态监控工作的基础工作平台，要结合国库支付电子化建设规划，充分利用现代信息网络技术，合理、科学设置监控规则，不断提高动态监控系统智能预警、动态业务监控、监控信息分析的技术水平。

　　（四）着力加强财政内控管理

　　作为国库集中支付资金的监控主体，财政国库集中支付执行机构要加强与财政业务处室、财政监督部门、预算单位、代理银行、人行等各职能部门之间的沟通协调，通过内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排，规范财政资金收付过程的操作流程及运转程序，防范和控制财政资金收付风险，保证财政资金安全、规范和有效使用。

　　（五）探索动态监控结果的综合利用

　　配合公务卡改革进程，加大对大额提现的监控分析。结合社会关注程度较高的“三公经费”、民生科技等重大专项资金、各类突发公共事件等，梳理归纳相关支出明细情况，探索建立信息披露制度和分析报告制度，提供基础数据，及时反映情况，为领导决策提供参考。

　　作者：吕剑（执笔） 方群 杨青