摘要：要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，真正做到崇尚生态伦理道德，倡导绿色文明，保护和营造地带性植物群落，实施清洁生产。

城镇化是我国经济发展的最大潜力、重要动力。未来七年既是我国全面建成小康社会的关键时期，也是我国城镇化发展的关键时期。党的十八大和十八届三中全会对完善城镇化健康发展体制机制提出了新要求、新部署。各级各部门要结合自身实际，研究中央关于城镇化发展的新方略，着力完善体制机制，真正提升城镇化质量、推动其健康有序发展。
一、把握城镇化健康发展的新方略、新趋势
城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。坚持大中小城市和小城镇协调发展，可以优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。
(一)中央提出城镇化健康发展的新方略
党中央十分重视我国城镇化的发展问题。党的十八大和十八届三中全会对此提出了新要求、新部署、新方略：
1.坚持“四化同步”发展方针。坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。
2.构建科学合理的城镇化格局。推动大中小城市和小城镇协调发展，科学布局大中小城市和小城镇、城市群，使其与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。
3.着力提升城镇化发展的质量。目前，我们的城镇化率是以常住人口与总人口之比来计算的。只要是在本地工作生活半年以上的人口均作为常住人口，其中许多是在城市无家庭住房、家人不能与其一起生活的农民工。这种计量方法所得出的城镇化率，带有一定的虚拟性，实际质量不高。为此，中央提出要推进以人为核心的城镇化，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。
4.把生态文明建设融入全过程。把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
(二)新方略引领中国城镇化发展新趋势
中央对我国城镇化的新部署、新方略，指明了未来城镇化发展的新方向、新要求，也会引领城镇化的新趋势。
1.走人本化的城镇化道路。城镇化归根到底应该是人的生产方式、生活方式、人居环境、社会保障和文化观念等方面实现由乡到城的转变。因此，城镇化必须以人为核心，要围绕满足人的发展需求、提高人民群众的生活水平进行城镇建设。这是新型城镇化的本质所在。城镇化过程中尤其需要注意尊重农民的意愿、保护农民的利益，切实给他们带来实惠和生活改善；要注重通过切实的人口制度改革，给农民工进入城市、留在城市、转化为市民、享受市民待遇创造条件。
2.走集约化的城镇化道路。党的十八届三中全会提出 “从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”。这是因为，与发达国家相比，我国不仅存在城市数量少、规模小以及城镇体系不完善和城镇布局不合理等制约因素，而且还存在诸如宜居宜业的土地十分有限、水资源短缺等基本国情。如果按照传统的城镇化发展，对资源环境、生态环境等形成巨大的压力，有可能出现高速度、低质量的城镇化发展态势。在未来城镇化发展过程中，应在保护基本农田的基础上，依托城市群和都市圈，协同聚集各种要素，实施集约化发展。
3.走特色化的城镇化道路。中国必须走符合本国国情、具有自身特色的多样化城镇化道路。在规模上，要实现大中小城市与小城镇统筹协调发展；在区域上，要区分差异，依托区域优势，采取不同的发展模式；在动力上，要充分发挥多种经济成份的作用，依托产业拉动。在稳步推进城镇化进程中，应在全国逐步形成既能适应本地区经济发展特点，又能服务农村、农民、农业的城镇化网络体系，走大、中、小城市和小城镇协调发展的多样化道路。要着力发展各类城市的数量，形成完整的网络化城镇群体系，同时要注重城镇化内在质量的提高，增强城镇的综合承载能力，提升城镇化发展总体水平和质量。
4.走生态化的城镇化道路。党的十八大提出 “大力推进生态文明建设”，十八届三中全会提出 “紧紧围绕美丽中国建设，加快生态文明制度建设”。要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。这就要求我们在城镇化的过程中，加强城乡生态环境和生态系统建设，注重城镇生态环境规划，建设以绿化、低碳、循环为主导的生态环境体系。
5.走一体化的城镇化道路。中央提出统筹城乡发展的最终目的，是在稳步提高城镇的经济社会发展总体水平的基础上，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。因此，在推进城镇化进程中，要加快城乡关系的协调发展，促进城乡关系进一步融合。
6.走智能化的城镇化道路。党中央提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。信息化、智能化是市区、城镇建设现代化的重要标志。目前，绿色建筑与智能建筑的结合，已成为发达国家城镇建设的潮流。数字城市、智慧城市建设也已被有关部门提上议事日程。
7.走人文化的城镇化道路。城镇不仅是一个空间的概念，更是一个文化的概念。城镇是一个国家或地区民族文化的高地，城镇的形成和发展，是文化的凝聚与驱动，城镇的活力也来源于文化的魅力。良好的城镇形象，除了先进的设施、完备的功能、优美的环境，更多的应是城市精彩独特、内外兼具的文化特质与魅力。
在城镇化的进程中，如何保持每座城市的独特个性，使之具有独特的文化魅力，是城市发展中的重大课题。解决这个问题的根本出路在于创造与弘扬城市文化。越是富有文化个性的城市，就越能在世界城市之林中保持独特的魅力，就越富有民族和世界城市的意义。为此，城镇化过程中应坚持“顺应自然、尊重历史、发展特色”的城镇建设理念，保持地方特色、保护历史文化环境、保护和建设好文化设施。
二、明确城镇化健康发展的新思路、新策略
(一)以体制机制创新推进城镇化健康发展
1.户籍制度改革。按照十八届三中全会提出的 “推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”的改革部署，结合青岛实际研究制定加快户籍制度改革具体措施。按照建立城乡统一户籍制度的目标取向，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开县域中等城市落户限制，合理确定青岛市区落户条件，促进居民在不同等级城镇、城乡之间的流动。按照中央“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的改革要求，研究制定青岛市范围内的具体落实办法。
2.土地制度改革。农村土地制度改革具体包括：建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，建立农村产权流转交易市场。理想的目标是：将集体土地市场化的过程，变为实际拥有土地的农民分享工业化、城市化红利的过程，农民市民化的过程。
3.社保制度创新。目前，农村居民的社会保障较城镇居民的社会保障仍显薄弱，制约城镇化进程。一要完善失地农民社会保障制度。二要完善农民工的社会保障制度。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。三要逐步提高全职农民保障水平。进一步增加各级政府的投入，提高报销比例；加快新型农村社会养老保险推广步伐，使该项保障制度覆盖全体农村居民。四要解决人口迁徙后各项保障的换算和接续问题。
4.就业制度创新。一要建立对进城农民的职业技能培训制度。培训要紧密结合城镇就业岗位的需要，以提高农民城镇就业竞争力。二要加快劳动用工制度创新。消除各种用工歧视，维护农民在城镇就业的合法权益。要健全劳务纠纷协调仲裁机构，解决好拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题。三要加快公共就业服务制度创新。政府劳动部门的职能应由城镇延伸到农村，及时提供准确的劳动力供求信息，对进城务工农民进行科学有效地指导和服务。
(二)以主体功能区战略推进城镇化健康发展
党的十八届三中全会提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”，这预示着，对青岛中心城区来讲，重点在于通过优化开发、做优做美，打造精致空间，完善功能、提升承载力；主要任务在于通过尽快完成棚户区改造、制造业外迁，在提供宜居舒适空间的同时，注意优化城市产业结构和用地结构，在城市中心区主要布局效率更高、就业拉动能力更强的第三产业。在青岛的郊区，则可以采取重点开发战略，加大基础设施建设力度，尽快完善城市功能、改善城区环境。
(三)以生态文明建设推进城镇化健康发展
要把生态学的原理引入城镇开发建设之中，注重城市物、事、人、境之间在时间、空间、数量、结构与秩序关系上的高效和谐。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，真正做到崇尚生态伦理道德，倡导绿色文明，保护和营造地带性植物群落，实施清洁生产，防治环境污染，提高资源利用效率和再生能力，保持地域文化特色；努力建设以人为本、以自然环境为依托、以资源流动为命脉的经济高效、生态良性循环、社会和谐的生态园林城市。政府要注意引导和鼓励大型房地产开发商在建设绿色建筑、生态小区中发挥示范作用。
(四)以服务设施配套推进城镇化健康发展
据对青岛市一些城镇的实证研究，这些地区尽管有强大的产业支撑，并对其城镇化有拉动作用，但是城镇化的步伐却显著落后于工业化。城镇化的推进与服务业发展、服务设施完善是相互依赖、相互促进的，从二者发展的逻辑顺序和进程来看，主要趋势是先有服务业的发展和就业的增加，再有农村人口的转移和城镇化率的上升。因此，在工业化速度快于城镇化的城镇，要注重通过加快服务业发展和服务设施建设来带动城镇化。在中小城镇进行项目建设与开发时，要选择服务业与服务设施相对发达的区域；在开发项目时要注重服务设施的配套建设，拿出一定比例的面积用作服务业发展载体。
(五)以建设管理创新推进城镇化健康发展
按照十八届三中全会的要求，一要建立透明规范的城市建设投融资机制。中央允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，有关部门要在已有投融资体制基础上，深化改革和创新，既保证城镇建设资金需求，也要关注投融资风险。尤其要深化研究社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的管理办法，拓宽城市基础设施建设吸纳民资和外资的渠道。二是结合青岛实际，积极争取中央支持，尽快研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。三是对吸纳人口多、经济实力强的镇，尽快落实赋予其同人口和经济规模相适应的管理权限。四是建立和完善跨区域城市发展协调机制。加快区域城市在生态环境治理、旅游经济发展等方面的协调机制，在推进区域一体化发展中推进青岛城乡一体化发展。

作者：刘文俭
单位：中共青岛市委党校