一、引论

“财为庶政之母”，财政天然是一个国家经济与政治的紧密联结点。在我国工业化、城市化、信息化加速发展的今天，乡镇财政体制改革与乡镇政府职能转变、新农村建设、统筹城乡发展、构建和谐社会等紧密联系在一起。农村税费体制改革、减免农业税、乡财县管、乡镇财务公开等改革措施先后在全国推广，引发了现行乡镇财政体制的极大变革。然而上述改革在发挥积极功效的同时也始料不及的引发了许多新的问题和矛盾。因此，我国乡镇财政体制正处于一个十字路口。

二 我国乡镇财政体制所存问题

（1）乡镇财政收入增长乏力。

现时期，我国乡镇财政体制是以分税制财政体制为基础，以农村税费体制改革、取消农业税、乡财县管等改革措施为修正的。开始于1994年的我国分税制财政体制改革在取得诸如初步确立符合我国国情的分税制财政体制基本框架、增强政府财政筹资功能、提升中央财政宏观调控能力、调动地方政府开辟和培养财源的积极性、推进现代企业制度的建立、促进理财观念的转变等功效的同时，也在运行过程中逐渐暴露出了许多意想不到的问题，如税权划分不明确、不合理，省级以下改革不明确、预算外资金过多过杂、转移支付制度不完善，财政资金管理体制不科学、监督机制不健全等。

（2）转移支付制度不完善。

农村税费改革以来，农业税的免征减少了乡镇政府的可支配财力，预算外财政、体制外财政的取消更使得部分乡镇财政举步维艰。虽然我国中央政府和上级政府加大了对乡镇财政的转移支付力度，但在实际运行中，由于现有转移支付制度的不完善，转移支付制度人为异化较为严重，欠发达地区乡镇财政并没有获得倾向性财政支持。税收返还比重过高。分税制财政体制改革是当时政治经济力量博弈的妥协，税收返还制度就是对当时发达地区既得利益的一种迁就和照顾。时至今日，税收返还仍然占据我国转移支付总量的二分之一左右。税收返还的基本运作方法是“基数法”，即以各地区特定年份的税收总量为基数，然后综合权衡确定一定的返还比例，两者相乘就得到本地区该年度的税收返还总量。在这种计数方法下，经济底子好、税源较丰富的乡镇得到的税收返就比较多，而经济底子薄、税源较欠缺的乡镇获得的税收返还反而相对较少。因此，税收返还加大了地区间财力差距，财政转移支付均衡地区财政收支的基本目标就很难达成。

（3）财政预算约束机制弱化。

乡镇财政预算约束功能软化。在我国，乡镇财政预算外资金占财政资金比重过大、预算内资金变动太过随意等问题较为严重。这显然与我国乡镇人大机构设置密切相关。不得不承认的是，较之于我国县级以上人大组织，我国许多乡镇人大存在更为严重的虚化倾向。这与乡镇人大组织的不健全、乡镇政府面临纷繁复杂、变动不安的农村实务有较大关系，这就使得人大对乡镇政府的预算监督很难真正建立起来并抓出实效，更何况现时期乡镇人大组成人员对财务会计方面知识较为缺乏的现象尤为普遍。另一方面，乡镇政府是与行政客体直接打交道的最基层政府，它们面临的任务呈现多元化、复杂化和变动性强的特征，因此，乡镇政府领导也倾向于摆脱财政预算约束，以及时有效的应对亟待解决的问题。此外，越来越多的专项财政转移支付要求乡镇政府按比例提供配套资金，而这些配套财政资金显然不会被事先纳入到乡镇年初预算之内的，突破财政预算的约束也就成了“公开的秘密”和“政策下的违规”。当然，不能武断地说乡镇财政预算约束功能软化必然导致财政监管处于无序状态，但至少增加了财政监管无序化的概率，因此应需给予高度重视。

三 完善我国乡镇财政体制的对策分析

（1）完善分税制度。

在当时的政治经济背景下，我国的分税制改革更多的将中央与省级政府之间的财政收入划分作为重点，而省以下政府间的财源划分则所涉较少。这也导致我国许多乡镇政府并没有主体税种和稳定的财源，而这一问题在我国施行税费体制改革尤其是免征农业税之后尤为明显。实现全国城乡统一的财税体制后，农民就像城市居民一样承担他们应负的税收，涉农税种主要有所得税、增值税和消费税。开征农产品消费税、增值税和农民个人所得税，既维护了税法的统一性、公平性，又从根本上保障了乡镇政府税收来源的稳定性、规范性。需要指出的是，由于废除了大部分其他农业税收，而我国许多农民个人收入并不满足个人所得税起征点，大部分农产品是自产自用无须缴纳增值税，其他进入流通和销售领域的农产品也可以施行一定程度的税费优惠措施，农业消费税则主要面向一些收入较高的特种农产品，因此农民总体收入并不会增加。此外，中央政府或其他层级政府可以通过形式多样的税收返还、农业补贴增加农民的合法收入，从而形成不同层级政府间合理的财政收入和支出体系。

（2） 规范转移支付制度。

诚如前文所述，我国乡镇财政在转移支付领域存在着税收返还比重过高、转移支付规范透明度不高且人为因素较强、专项转移支付负面消极作用凸显等问题。因此，有必要通过进一步规范我国财政转移支付制度，实现我国乡镇财政收入体制的科学化、规范化。当前，我国社会主义新农村建设如火如荼，要把我国农村建设成为“生产发展、生活富裕、生态文明、社会和谐”的社会主义新农村，就需要各级政府投入大量的财政资金以发展农村基础设施建设、农村教育、农村文化、农村卫生医疗、农业生产基础设施等等。单纯依靠乡镇政府无异于杯水车薪。因此，各级政府应该按照公共财政理论的基本要求，进一步加大对乡镇财政的转移支付力度，以弥补乡镇政府在提供外溢性公共产品过程中的外部经济效应，从而保障区域间基本公共服务的均等化供给。当然，事实证明，以“基数法”为代表的税收返还等财政转移支付措施会引发“穷乡愈穷、富乡愈富”的弊端，通过使用统一口径的计算公式，整体测定出每个乡镇政府在提供本辖区公共产品上的实际财政需求，进而科学确定每个乡镇的实际所需转移支付数。

（3）加强财政预算管理。

完善我国乡镇财政预算。首先，进一步完善部门预算。现阶段，我国“七站八所”财政收支随意性有余、规范性不足，因此通过推行乡镇部门预算，明确界定乡镇政府内部各站所财政收入来源及支出水平和方向，在设定“紧箍咒以”规范“七站八所”财政收支的同时，有利于把有限的财政资源聚焦到农村基础设施建设、农业生产设施建设、农村教育文化发展、农村社会保障和生态环境保护等公共品供给。其次，进一步推行零基预算。长期以来，我国乡镇一直“或明或暗”的实行支出预算基数分配法。

参考文献：

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