德阳市财政局课题组

　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。预算管理制度是现代国家治理的基本制度和法治国家的基本要求。预算绩效管理则是体现管理制度的具体途径，同时也是财政科学化精细化管理的重要内容。它是一种以支出结果为导向的预算管理模式，注重预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。
　　从2003年实施部门预算改革以来，市级财政一直在不断探索深化预算管理改革，初步形成了预算编制、预算执行、中期评估、绩效评价的综合系统。但许多环节还不完善，相关制度还不健全，还需要进一步深化和完善。
　　一、市级预算管理现状及存在的主要问题
　　（一）预算编制方法粗放，科学性、合理性不高，年初预算到位率有待进一步提高
　　1.预算编制方法粗放。市级部门预算从改革初始即要求按“零基预算”编制，但由于种种原因，市级还是沿用“基数加增长”和“零基预算”相结合的方法编制。在重点支出等项目编制时还存在与财政收支增幅、区域人数挂钩的方式，“基数加增长”和单纯挂钩编制方法造成预算单位和财政部门用常年项目对比说预算的粗放编制审核模式，预算无法精确、完整体现单位的年度工作安排，一方面导致在年初即开始追加，另一方面年初预算和追加预算的执行进度又都较慢。
　　2.部门基本支出编制科学性不强，编审难度大。现行的《德阳市市本级基本支出预算管理办法》规定市级人员经费按单位上报，科室审核的流程编制；公用经费按定员定额办法编制，即单位公用经费=单位在职人员×日常公用系数×人均日常公用定额。在实际操作过程中存在以下几个方面的问题：一是部分单位编报的人员职级和其工资、津贴补贴标准不对应，个人信息数据量大，编审难度大，精确度不高；二是部分单位超市级标准编制聘用人员经费，缺乏公平性和一致性；三是物价上涨，为维持正常运转，大部分单位基本支出不可避免地挤占项目经费；四是尚未出台系统的实物定额标准，单位编制预算标准不统一。
　　3.制度不健全，规定执行不严。项目支出预算编制长期固化，动态调整机制僵化，与实际需要脱节，目标不清晰，调整频繁。
　　（1）尚未建立部门项目库，预算编制项目不精细。市级现行项目库是一个静态的项目库，由于缺乏动态调整机制，导致部门无法在预算编制期内精细编制项目支出，与实际需要脱节，执行过程中调整频繁，执行进度效果不好。
　　（2）无规范的绩效目标管理办法，绩效目标编审效果不好。绩效目标是预算单位按照相关要求、部门职能、经济和社会发展规划，经过科学、合理地测算资金需求，编制的预算绩效计划和预期达到的效果。从2014年市级部门预算项目编报看，超过50万元的项目都填报了《绩效目标表》，但效果不理想，体现在以下几个方面：一是绩效目标设定质量上还存在差距，达不到要求，可用价值不大，对后期绩效评价指导性不强。二是绩效目标审核不易。对于部门报送的绩效目标，财政部门需依据政府相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及发展规划、绩效指标设置科学性、实现绩效目标所需资金的合理性进行审核。但由于人员、软件、时间上条件限制，精细审核存在难度。三是绩效目标无批复。市级部门预算绩效目标仅通过编制软件进行认可，实行备案制，尚无技术手段支持对绩效目标进行批复。
　　（二）预算执行进度慢，追加量较大，结余结转资金较大，采购项目调整频繁，公务卡结算执行不足，财政资金绩效不高
　　1.专项资金整合力度不足，缺乏规范使用、调整、撤销、监督管理制度。市级还没有制定专项资金管理办法，只是制定了《德阳市市级财政专项资金绩效分配管理暂行办法》（德办发〔2012〕81号），在预算执行中表现为：一方面部分资金没有严格按办法分配；另一方面专项资金在设立、调整、撤销、使用、监督和预算管理阶段还没有可以参照执行的制度，部分专项资金入门易，出门难。如产业发展类资金还存在交叉重叠、多头安排的现象，造成财政资源浪费，绩效不高。
　　2.中期评估执行力度不强，未能有效发挥闲余资金作用。为加强预算执行管理，激活财政存量资金，市财政依据《关于印发德阳市市级预算编制审批程序（试行）的通知》（德办函〔2010〕193号），于每年8月底对市级财政结余结转资金和当年安排的项目预算执行情况进行中期评估，但就近两年来看，收回资金量小，效果不理想。
　　3.单位采购意识不足，政府采购变动过大，调整频繁。一是部分政府采购当事人依法采购意识偏低；二是政府采购评审专家不足；三是采购目录公布滞后；四是编制采购预算较为随意，采购项目不够细化，调整频繁；五是制度建设层面存在缺陷与不足，如与《政府采购法》相配套的实施细则久未出台等。
　　4.单位银行账户日常收支缺乏监管，公务卡强制结算制度执行不严。一方面是对预算单位银行账户日常收支缺乏有效监管手段。财政部门无法对单位银行账户中其他资金（如上级主管部门直接转入的各类资金、财政专户拨付的资金）的日常收付情况进行有效日常监管，不清楚资金的具体构成。另一方面是公务卡强制结算制度执行不严，公务卡结算占比较低。由于市、县、乡用卡环境差异、部分单位人员公务卡结算意识差等因素，公务卡实际使用范围较窄，公务卡支出占非转账支出的比例仍然较低，个别单位甚至到11月底都没有消费报账纪录。
　　5.“三公经费”管理机制不健全，标准未统一，存在就数据报数据的情况。近年，市级严格执行中央八项规定、省市十项规定要求，“三公”经费只减不增。但是当前“三公”经费管理仍然存在不少困难和问题，主要表现在：一些单位认识不到位，控制措施不够得力；相关政策标准尚未出台，实际操作缺乏有效依据；编制、执行、效果、公开管理机制尚未理顺，部门之间经费安排不够均衡；问责机制需要完善，监督检查力度有待加强。
　　6.市级结余结转资金过大，财政资源配置优化作用不强。现行的《市级财政结余结转资金管理办法》要求预算单位基本支出结余结转原则上一律予以注销，项目支出结余结转，视不同情况分别处理。但从目前市级实际执行情况看，市级结余结转资金还较大，预算执行进度过慢，对财政资源配置优化作用还不明显。市级部门结转资金2011年67595万元，2012年55158万元，2013年47230万元。虽然结转结余资金总量在减小，但规模还较大，究其原因：一是基建项目工程执行进度缓慢；二是基本建设项目执行完工后，未能及时办理工程结算，无法支付工程尾款；三是采购资金因计划实施太晚、流标、质保金等造成大量结转；四是部分专款指标下达较晚；五是部门争取项目资金时存在需求上报不实、项目结构不合理、项目预算缺乏科学规划，部分跨年度项目未按照实际资金需求分年度安排预算等。
　　（三）财政绩效评价水平不高，评价结果应用力度不足
　　市级财政支出绩效评价工作从2005年开展试点，制定了《德阳市市级部门项目支出评价工作管理办法（试行）》、《德阳市市级部门财政支出绩效评价管理暂行办法》等相关制度。从2012年起，将绩效评价结果向人大、政府报告，到2013年，财政支出绩效评价工作已在79个市级部门全面展开，并选择市建设局等6个部门开展了部门绩效评价试点，首次聘请有资质和能力的中介机构人员协助评价，项目涉及市级财政资金8.15亿元。
　　市级绩效评价工作取得了一些成绩，但与省财政厅以及其他部分市（州）相比，市级绩效评价工作整体水平还不高，特别是对评价结果应用不够。主要原因：一是部门思想认识不足。部分单位开展绩效评价时间晚，没有理解评价意义，有抵触情绪，应付了事，更有甚者是闭门造车。二是缺乏专门机构和专业人员，评价水平不高。市级没有专门的评价机构，缺乏专业人才，导致绩效评价质量不高，深度和广度受到限制。虽然聘请中介机构人员协助评价，但由于中介机构人员也是首次接触到此项工作，沟通和配合还不协调，效果也差强人意。三是考核指标体系不完善。我市绩效评价指标体系主体框架均在省评价体系内，如经济、社会和政治效益等指标不太适合本地的特点。四是人员变动大，培训不够，部分评价人员不知道如何实施，只能简单查查帐，了解一下项目基本情况，无法找到问题所在。五是评价结果应用不够。市级绩效评价结果虽向人大、政府进行了报告，但没有建立问责制度，绩效结果和约束力差，跟踪问效，提高效益作用不明显。六是宣传力度不够，没有充分发挥社会公众监督力量。市级绩效评价结果知晓范围较窄，社会舆论监督氛围不足，缺乏倒逼部门“花钱问效”的动力。
　　（四）地方政府债务规模不断扩大，债务率已超过警戒线，偿债压力巨大
　　地方政府适度负债能促进当地经济社会加快发展，但如果债务规模超出负担能力，就会影响财政正常运行。近几年来市级地方政府性债务在改善民生、支持灾后重建、加快城市基础设施建设、整顿金融秩序方面发挥了十分重要的作用，但随着规模不断扩大，风险也逐步显现。另一方面市级偿债资金来源较大程度依赖于土地出让收入，在国家宏观政策和国内外经济形势影响下，存在较大的不稳定性，加之地方公共财政收入增幅下滑，低于债务年均增幅。
　　二、预算管理改革建议和措施
　　现行的预算管理方法较为简单，易于操作，但随着我国全面改革的不断深入，其支撑制度不够完善、责任划分不尽合理、激励效应不够明显的问题不断显现。随着时间的推移，某些方面已越来越不适应新形势、新任务、新情况的要求，有必要进行调整完善。在此借鉴西方国家和发达地区的成功经验，结合市级实际，提出以下建议和措施。
　　（一）加强基础工作，进一步提高预算编制科学性、合理性
　　一是继续推进实物定额试点，制定实物定额试点工作计划，落实责任分工，强调报送数据的真实性和及时性，为实物定额标准准确性和可操作性提供可靠依据，适时推出相关实物定额标准。结合“三公”经费和会议费等厉行节约精神要求，推动单位公用经费改革，规范市级部门日常公用定额，改变日常公用定额偏小，基本支出挤占项目经费情况。二是加快组织、人社、编办、财政部门横向联网的财政供养信息系统建设，解决数据不一致，人员经费编审难度大，易形成资金漏洞的困局。三是积极推进项目库建设，加强项目预算事前评估，提前细化待批复预算，提高年初到位率，改善项目编制不精细，执行调整多，评价效果差的状况。四是制定可操作的绩效目标管理办法，规范绩效目标申报、审核、批复制度，使部门编报的绩效目标与部门工作目标高度相关，且具体、可衡量，并能在一定时间内实现。
　　（二）健全制度，落实执行，深化改革，切实提高财政资金使用绩效
　　一是制定专项资金管理办法，建立专项资金设立、调整、撤销、分配、使用、监督和预算管理的规范制度，取消部分无管理办法的专项资金，逐步取消竞争性专项资金以及重点支出与财政收支增幅挂钩方式，改变专项资金只设不撤现象。二是建立健全政府购买服务制度，统一购买服务的数量、质量，保证信息对称，制定对社会组织税收优惠、资金资助等政策待遇，加快培育社会组织的发展，解决体制与财政管理之间的矛盾，明确政府职责，逐步改变公共服务产品提供方式。三是制定因公出国、公务接待、公务用车运行维护、会议、差旅、培训等费用管理办法，建立科学合理、完整规范、符合实际的公务支出标准体系，建立健全公务支出标准调整机制。四是加强预算单位银行账户清理，重新审核单位账户，继续清理预算单位资金结存及往来款项，激活单位账户结存资金，提高资金使用效益。五是严格执行省财政厅《关于加强市县财政预算管理具体工作要求的通知》（川财预〔2013〕150号）以及《市级财政结余结转资金管理办法》文件精神，设定结转控制目标，定期组织清理本级公共财政结余结转资金，加强统筹使用政府性结余结转资金基金，对连续两年及以上预算执行率达不到80%的基金支出项目结余，在资金管理办法规定的使用范围内，调整到其他同类项目；确实无法执行的结余资金可调剂用于急需建设项目和公共保障支出，切实大力压缩结余结转资金规模。六是加大专项资金整合力度，出台市级专项资金整合办法，全面清理财政专项资金，对执行到期、功能模糊、绩效不高的项目予以取消，对用途趋同、投向重复、规模较小的项目予以归并，打破部门按内设机构职能设置专项、资金管理分散固化到处（科、股）的管理模式，对政策对象交叉、区域范围重叠的专项资金进行清理，协调项目主管部门根据资金属性特征，调整优化专项资金功能定位，划定资金边界范围，修订完善管理办法，避免因制度设计偏差导致专项资金简单重复安排，最大力度整合财政资金，确保资金效益最大化。七是加强中期评估考核力度，建立奖惩机制，有效调整闲余资金用途，激发部门加快资金执行的积极性，为精确编制部门预算提供数据支持。八是完善政府采购制度，开展采购评审专家征集，壮大专家库规模，拓宽宣传渠道，增强社会参与度。
　　（三）建立健全激励机制，强化结果应用，促进绩效管理和预算管理的融合
　　一是建立报告和公开制度，每年将绩效评价结果向市政府和市人大报告，向市级各部门进行通报，并在一定范围内公开，增强部门绩效意识，提高参与度。二是完善整改制度，通过绩效评价，发现各部门在预算管理中存在的问题，并提出整改建议，各部门要制定相应的整改措施并加以落实，整改情况上报财政部门，强化绩效评价结果应用。三是建立奖惩制度，将绩效评价结果与预算安排挂钩，对一些延续性项目和同类型项目中绩效评价结果较差的项目单位减少下年度预算拨款。四是建立问责制度，制定预算管理问责办法，明确绩效问责的情形和方式，将绩效结果和预算决策结合起来，并纳入政府绩效管理行政问责考评范围，切实提高绩效结果的约束力。
　　（四）强化财政监督检查，实施全面规范、公开透明的预算制度，提高财政运行绩效
　　一是建立财政全过程监督机制，对财政支出的预算编制、预算执行、管理以及绩效目标运行进行跟踪管理和督促检查，及时矫正每个环节的问题。二是严格公务卡执行的监督考核机制，优化公务卡使用环境，严格执行对大额现金的审批制度，结合动态监控系统控制单位现金使用范围，对不执行现金管理规定，逃避现金审批的单位进行核查，深入推进公务卡改革。三是建立科学合理的预决算和支出公开制度，扩大“三公”经费公开范围，细化公开内容，强化公众和社会监督力。
　　（五）健全债务管理制度，加强债务监管，防范债务风险
　　一是健全债务管理制度,严格评估举债条件，提高举债约束力，建立年度债务决算报表制度，将债务纳入统一的监督和管理。严格市级部门政府融资平台债务举借审批制度，建立政府债务季度专题报告分析制度。二是完善偿债准备机制，结合政府债务规模和财力情况，建立健全还贷准备金制度,不断壮大偿债准备金。三是建立健全债务风险评估和预警机制，实时监控政府债务风险预警指标，凡是超过警戒线，均不能再以任何理由、任何形式举债。四是清理规范政府融资平台公司，严控债务风险。五是积极发展地方经济，增加造血功能，提高防范政府性债务风险的能力。
　　总之，深化预算管理改革，提高财政运行绩效需要深入贯彻十八届三中全会精神，切实加强财政干部队伍建设，全面提高财政和财务人员整体素质，完善预算管理改革配套的机构建设，建立以绩效结果为导向，以绩效目标为基础，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以制度机制建设为支撑，以改善管理、优化资源配置、提升公共服务水平为目的，覆盖所有预算部门和所有财政资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。逐步构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。
　　【课题组组长：杨恩林
　　 课题组副组长：刘龙春
　　 课题组成员：袁先立 管云海　李 广 李 茜