国土资源部门资金流量大、涉及面广、政策性强、社会关注高，内部审计工作在国土资源管理中发挥着十分重要的作用。近年来，南通市国土资源局（以下简称南通局）以“监督与服务并重、创新与突破并举”为指导思想，立足国土资源部门工作实际，积极探索内审工作转型与发展的新思路，取得了显著成效，多次受到省、市审计部门和省国土资源厅的表彰。

一、着眼“三项探索”，实现内部审计高点定位

（一）探索内审制度建设，规范内审工作秩序。根据新时期内部审计工作转型与发展需要，南通局相继出台了《南通市国土资源局内部审计工作办法》、《南通市国土资源局直属单位主要领导干部任期经济责任审计操作规程》和《南通市国土资源局后续审计管理办法》、《南通市国土资源局会计工作内部控制规范》等多项内部审计、内部控制管理制度。这些制度对内部审计工作标准和行为规范，对内部审计机构和人员、内审范围、工作职责与权限等作了明确规定，使得内部审计工作开展有章可循、有据可依、有标可对、有责可考，对进一步规范南通局内部审计管理行为，防范内部审计风险，提高内部审计质量，落实内审成果运用，起到了积极的指导和推动作用。江苏省审计厅、国土厅网站先后对几项制度分别作了推介。江苏省国土厅在南通局原主要领导经济责任审计报告中这样评价：“从审计情况来，该局制定的《南通市国土资源局直属单位主要领导干部任期经济责任审计操作规程》、《南通市国土资源局会计工作内部控制规范》等制度在实践中得到了很好的执行，成效明显。”

（二）探索内审方式方法，提升内审工作效能。南通局在实践中探索和创新内审方式方法，努力提高内审计工作的质量与效果。以内管干部经济责任审计为例，做到审计方案编制重点充分运用风险评估结果，以便确定审计检查的重点和工作量。综合运用多种审计方法，包括会议了解、问卷调查、查阅文件资料和财务档案、资产盘点、分析性复核等多种形式。加强与纪检监察部门沟通，全面了解被审计同志廉洁自律情况。创新建立了绩效评价指标体系。建立了包括财务状况、经济效益、社会效益、发展潜力、廉洁状况、国土业务等6个大项31个分指标的绩效评价体系。在对开发区分局经济责任审计中，创设使用用地指标数、工业平均投资强度、抵押登记为企业融资、合同出让金和粘土资源采矿权价款征收情况等多项国土业务经济指标，多角度、全方位对被审计人经济责任和履责情况进行综合评价。近年来，南通局有两项内审项目获得全市优秀内审项目一等奖。

（三）探索内审理论研究，指导内审工作实践。南通局十分重视内部审计的理论研究与探讨。课题论文《征地资金管理中的风险导向审计探讨》从征地资金风险导向审计的概念、风险的识别与评估到风险评估结果在控制测试和实质性测试中的作用，给合工作实际，进行了理论探讨，对加强征地资金管理和防范资金管理风险有较强的指导意义，获“2010年江苏省风险导向审计实务探索理论研讨论文”二等奖；《浅谈国土部门经济责任审计增值功能的发挥》分析经济责任审计的特点，探讨审计内容界定的方法，提出对被审计对象进行客观、精确和历史评价的观点，提出多项审计结果运用的对策建议，获“2011年全省经济责任审计理论与实务理论研讨论文”三等奖。《如何在转型中发挥内部审计“免疫”功能》、《如何在经济责任审计中发挥内部审计增值功能》等多篇内部审计专业论文发表在《中国审计》、《财会研究》和《中国土地》等全国中文核心期刊上，为提高南通局内部审计监督和实际操作水平，提供了有力的理论支撑和实践指导。理论研究已逐渐成为南通局内部审计工作的一大亮点。

二、着力“三大作用”，拓展内部审计增值功能

（一）发挥内审制约作用，保障财务运行安全。借助内部审计，对国土资源财务管理特别是市直国土系统会计集中核算工作中可能产生危害的苗头性、倾向性问题做出判断，发出预警信息，督促各相关单位及时采取措施。一是实施日常管理审计。以银行存款核查为例，每月由内部审计人员对各核算单位当月数亿或数十亿银行存款进行验核，将验核结果汇总上报，便于领导及时掌握资金动态，科学调度资金，保证各核算单位的资金安全，防止挪用、擅自调拨等舞弊行为的发生。二是推进经济责任审计。近年来，南通局全面推进内管干部经济责任审计工作，对各相关单位制度的健全性和有效性、财务管理和会计核算、工作绩效、廉洁自律等事项进行全面检查，尝试使用征地报批数、用地计划数、土地出让收入、落地工业投资额、合同出让金和粘土资源采矿权价款征收情况、耕地占补平衡项目、省以上土地整治项目和城乡增减挂钩项目等30多项国土专业经济指标，更宽、更广、更全面、更准确地对被审计人的经济责任和履职情况进行评价，为局党组评价、任用干部提供了客观依据。三是落实内部审计整改。2011～2013年，通过内审，共发现6家局属单位财务管理与会计核算等方面30多条存在问题，提出20多条审计建议，被审计单位积极落实整改，共涉及经费收支调账120多万元，清理往来款272 万元，催缴出让金1111.75万元及相应滞纳金入账等。根据内审整改意见，被审计单位还相继制定了固定资产、出让金催缴、财管管理、开发项目管理和收费管理等10多项制度。审计过程中，南通局还同步采用了“边审边改”的做法，有效地发挥了内部审计的防弊纠错作用。

（二）发挥内审鉴证作用，提高资金使用绩效。南通局内审部门创新运用“三环节两结合”的方法，科学评价各会计集中核算单位资金使用绩效情况。一是把好绩效评审事前、事中和事后三个环节评价。在部门预算编制阶段，通过事前评价，提出项目筛选建议，避免不必要的财政资金浪费。在部门预算实施阶段，通过项目实施与预算执行序时进度的比较分析，进行事中评价，从中找出差距和问题，及时采取措施加以纠正，使部门预算执行更加规范、更符实际、更具效率。事后评价主要侧重于预算执行结果的事后分析，对支出中发现的损失浪费现象予以揭露，对于不合理的支出提出建议或处理意见。二是实现综合评价与专项评价两个结合。综合评价是对核算单位各类资金使用绩效实施总体评价，包括单位年度内财政预算资金和暂未纳入部门预算管理的各类资金。专项评价主要反映专项资金使用绩效情况，侧重于对项目资金进度、使用和财务管理状况的监督考核。内审部门在对专项资金使用情况进行绩效评价时，除使用财政部门制定的统一评价指标外，还创设使用了多项具有国土资源部门特色的评价指标。

（三）发挥内审服务作用，增强单位理财能力。一是为领导决策当好参谋。内部审计同时也是一个信息流动和反馈的过程。由于种种原因，部分会计集中核算单位工作一定程度上还存在夸大成绩、掩饰缺点的情况，南通局内审部门从内部审计过程掌握的信息中揭示财务管理存在的问题、收支现状与资金使用效益，为核算单位管理提供意见和建议，为核算单位领导正确决策提供可靠的信息和依据。二是为单位管理提供咨询。内部审计工作具有一定的综合性，对各核算单位的内部管理、工作程序等有较为全面的了解，有利于发挥内审工作对单位管理的咨询作用。多年来，南通局内审部门积极参与各集中核算单位的经济活动，主动为核算单位财务管理和事业发展提供相关咨询，丰富了内部审计的内容，拓展了内部审计的功能，提升了内部审计的水平。

三、着重“三个参与”，促进内部审计转型发展

（一）参与征地资金预审，内审前移审核关口。南通局内审部门前移内部审计功能，根据征地资金管理与流程特点，把内部审计监管功能发挥贯穿于征地具体业务之中，建立了征地概算报前预审和征地补偿资金到位核对制度，由局内审部门会同耕保处按照规定共同把关。认真核实征地面积及分类、被征地人口信息、补偿标准的计算等，仔细核对报批信息与实际执行的一致性，追踪确认征地补偿资金的到账及支付情况。保证了征地资金的专款专用，保障了被征地农民的合法利益。

（二）参与储备资金监管，内审把控资金运行。储备贷款是土地储备资金最主要的来源。南通局内审部门与土地储备机构一起，分析探索储备贷款的风险点所在，从源头入手，不断完善机制，预防贷款风险，确保了市区100多亿储备贷款资金的规范运行。一是坚持封闭管理。就是土地储备机构以确定的土地收储项目为抵押，在确保土地权属无争议后，向商业银行申请贷款，督促贷款资金“一对一”地用于解决该项目收购、储备、整理、出让等前期工作时产生的资金需求，确保项目贷款的封闭运行。同时，内部审计部门对每一笔货款的借贷、使用、归还进行单项审计。二是落实分账核算。将土地储备贷款区别于土地储备机构的固有财产及其管理的其他财产，作为独立的会计主体进行确认、计量和披露。日常经费支出纳入土地储备机构年度部门预算，不得挤占储备项目经费，储备收益也不得转移至土地储备机构。三是严格内部控制。建立健全了包括储备贷款使用决策程序、业务流程规范、贷款支出控制、贷款项目预决算管理、贷款使用绩效考评的系列内控制度。如下发的《南通市区土地储备资金管理相关单位（部门）责职分工》明确了南通局财审处与储备中心、会计中心的工作职责和资金拨付的流程、审核环节等内容，为市区土地储备资金的规范管理与安全高效运行提供了制度保障。

（三）参与整治资金审查，内审跟踪项目实施。南通局内审部门以土地整治项目日常督查和竣工财务验收为切入口，规范土地整治项目和资金的管理。一是审查项目立项的科学性。主要检查立项决策程序是否合规，项目建设规模与项目环境是否匹配；立项决策是否按照可行性研究和项目评估的科学结论进行决策，是否存在不切实际情况、不尊重科学结论随意决策或擅自改变项目规模的情况。二是审查项目实施的规范性。主要检查整治工程项目是否建立健全内控管理制度，实际执行是否到位。检查制度本身是否存在缺失缺陷，关键控制点的记录是否真实完整，工程招投标、工程监理以及项目验收制度是否有效执行。检查项目发包、设备物资采购是否政府采购、招投标制度是否得到有效执行。有无随意改变建设内容、扩大规模、提高标准、监理人员履行职责不到位而导致的损失浪费问题。三是审查完工项目的效益性。主要检查完工项目是否及时进行验收，是否办理决算手续，有无因工程质量不符合要求而造成资金损失浪费和重大责任事故的问题，已完工项目后期养护管理制度是否健全，有无因管理不善导致水利设施闲置、路桥工程毁损和使用功能不到位的问题。（作者单位：南通市国土资源局）