五、绩效审计

上世纪七十年代末期，加拿大审计公署把绩效审计与常规审计结合起来，取名为“综合审计”。1 977年加拿大颁布了《审计长法》，国会将审计长的任务扩展到审查经济性、效率性和效果性。1980年成立了加拿大综合审计基金会（Canadian Comprehensive Auditing Foundation，简称CCAF ）。 CCAF的中心任务就是在联邦公共部门、省及地方政府以及医院和学校的审计活动中传播综合审计经验。在审计长和CCAF的联合影响下，加拿大的审计范围得以大大拓展。加拿大的综合审计既包括财务审计，又包括“3E”审计的内容。审计主要侧重于检查被审计单位经营活动的内部控制制度和经营过程，但近年来，明确了要注重最终结果的目标，这就要求审计人员无论采取何种审计方法，都要达到评估效果的最终目的，这就把审计引人了绩效审计阶段。

1.绩效审计项目的确定

加拿大政府绩效审计，在职能上关注政府责任的审计，在项目选择上重视民生问题，在操作中既把握全局又关注细节，在审计技术上重视专家系统的建立，在体制上强调审计的独立性，在报告中充分考虑受众的层次，在规范目标上注重审计目标需求。绩效审计的重点不仅仅关注财务报告，更关注项目目标的实现程度和管理程序、措施。如阿尔伯塔审计局的主要职责是为阿尔伯塔省议会及居民服务，非常关注权利监督、管理细节及控制。有时，省政府议员在参与活动时一杯橙汁的价格也会受到关注。

2.绩效标准的确定

确定绩效审计标准的目的在于比较主体或项目的现有状况与预期状况（体现于公认的标准中——审计标准）。加拿大绩效审计标准的确定以Alberta省为例说明，适用的标准（CICA准则5025.36），绩效评价主要的依据有法律标准、行业标准、地方标准等，但大多数情况需要审计师根据审计目标设立绩效标准。根据审计任务特别确立的绩效审计标准主要是依据历年的审计经验或借鉴其他单位的相关经验，充分与被审计单位的管理层沟通讨论，结合审计师的经验，有时需要聘请外部专家参与确定绩效审计标准。在审计工作开始前，争取与管理层就审计标准达成一致意见。如:对人力部门进行绩效审计，审计要与人力资源部门共同协商确定审计的绩效标准。绩效标准一旦确定，审计开始后审计标准就不能再调整。

3.评估参加审计人员的专业胜任能力

管理目标的评估由审计部门组织的审计专家组成，审计专家的任务是直接测量效果，并与管理目标相比较，确定管理层是否达到预定目标，提交未达到目标的情况或造成偏离的原因分析。审计专家人员的确定，主要考虑审计人员的胜任能力，决定是否进行招聘或培训。如果审计师缺乏进行审计工作所需的知识、技能或其他能力，应当获得专家权威的意见和帮助。考虑审计团队应考虑的因索：审计团队的专业知识、能力及诚信情况。例如：医保绩效审计，需要聘请医生、护士参与审计。

4.财务绩效审计

绩效审计主要看管理层是否达到目标，是否与预算匹配，绩效审计主要包括财务指标审计。合规性审计是绩效审计的重要基础，如果开展绩效审计之前相关资料已经进行过合规性审计（年报审计），经过审计师的专业判断，其结果可以直接使用，也可确认内部控制有效性，在绩效审计时就简化一些程序，以节约审计成本。如果开展绩效审计之前相关资料未进行合规性审计，则先对相关财政财务收支资料和其他资料、情况进行审查、调查，主要进行以下工作：

（1）确定内部控制是否合理，确定内控的可靠性；

（2）进行必要抽样、检查，进一步确认内部控制的有效性。

（3）检查会计核算的正确性，确定累计数字的准确性，并计算相关指标。

5.管理目标绩效评估

绩效评估期通常为一年，主要检查政策、计划或动机的现行进度，反映计划效果与目标进度的关系，估计预期目标能否按期实现，同时尽可能将成本效益控制在预算范围内。

在加拿大政府管理中，要求施政者对政策、计划或动机等全盘了解，并就实施计划的背景、需求、资源、治理结构及预计成果等做简要说明，叙述计划的各层级活动、产出及成果之间的关系，讨论如何达成最后的成果，为实现结果所必须采取的措施、政策、或行动等。其实质就是运用目标管理的方式，将责任、资源及实施绩效有机结合起来。

在确定审计目标时，绩效审计的对象是审计师认为需要调查的一切对象，如会计报表、政策的制定是否合规、有效等。在确定审计范围和边界时，当审计发现问题，审计师即要判断是否通过增加审计项目或扩大审计范围的办法来查清问题，以降低审计风险。对事项的评估、问题的辨认关键是分析其合理性和真实性。

6.绩效测量—收集审计证据

管理目标要确保实现项目目标是经济的，实现项目目标价值的性价比高。审计证据要具有相关性、可靠性、有效性。审计证据要重点关注管理人员是否选择了合理的测量，方法和结果的合理性绩效的测量，首先是相关性，审计证据要与审计目标相关，如果进行重复计算一遍能得到相同的结果或通过其他渠道印证相同的结果，这样获得的审计证据应是充分的。

关注审计证据的可信度，就要求能够得到相互验证的证据。如果存在管理层的描述和教师的反映不一致的可能，审计师一定要慎重处理。正确的选择是，审计人员应请外部专家进行建议，客观评价，或听取同行的意见，最好找一个反对自己的意见作比较，能更公平，获取更恰当的证据。

收集程序通常做法蕴含访谈、盘点、观察、查阅文档等各项审计程序强调审计证据的客观性，特别强调访谈要有两人组成的小组，一个人纪录，访谈时审计人员不作评价、讨论，保证更高的公正性，有疑问可以再次访谈。

7.绩效审计的报告

审计工作的重要性体现在审计报告具有较高的公信度、可信度。审计报告不是大肆表扬，主要关注是否达到预定目标。审计不承担管理责任，主要是界定对发现的问题该由谁承担何责任，并对发现问题及运营效率提供改进建议，起到警示作用。审计报告要通俗易懂，要求高中以上文化的人能读懂（Alberta省要求）。审计评价原则是只对审计涉及的事项进行评价，评价时主要对照评价标准进行评估，分析检查事项是否达到有关标准的要求，分别对效率的高低、效果的好坏、效益的优劣进行评判。审计是一个理性的过程，应收集到足够证据后作出结论，不能过早地作出判断，审计师运用专业知识、经验和价值观理性地处理审计证据，根据标准对证据进行评估，将收到审计证据与目标比较，看是否达到了审计目标；审计对象是否存在问题，对不符目标的内容加以评价，说明原因，指出需要改善的内容。

8.跟进报告

审计报告完成三年有个跟进报告，就是定期的回访和跟踪。主要是针对审计中发现的问题进行跟进，使用的标准也是与审计时的标准一致但并不只是去问管理层，而是进一步收集证据，确定其改进情况有时会发现一些流程已经修改，如发现公司运转非常好，可能当时发表的意见言过其实了，有可能原先出具报告时的环境发生了巨大的变化，审计跟进也要重新做。

六、大学科研经费绩效管理

阿尔伯塔大学科研经费的来源主要是加拿大联邦政府拨款、企业等资助经费，经费包括医疗、科学技术和人文社科三类。

1.大学重视科研及科研管理工作

经费监管严格是确保科研经费使用效益的关键。从阿尔伯塔大学科研经费资金量上可以看出，科研在大学中的重要地位，大学2012年总经费约有17亿加元，其中科研经费约4亿加元。科研经费占总经费的23.53%。其次，科研管理机构，被取名为“科研服务办公室”（Research Services Office），从名称可以看出，学校的科研管理机构职能定位是“服务”；从人员配备上，更能体现学校对科研管理工作的重视，全校为科研服务的约有80位工作人员（含院系），其中科研服务办公室设有8人做科研财务工作科研经费实行项目负责人制，每笔经费的使用必须有项目负责人签字审批，项目负责人不可以从科研经费中直接支出用于本人的私人开支。大学科研处有庞大的财会人员队伍进行核算和监督资金的使用，项目结束后出资人会聘请审计部门的人员对资金的使用情况进行审计，如发现项目负责人有舞弊行为，经公开后该负责人将来很难再有机会找到愿意出资支持其进行科研的部门或单位，即违规成本很高。因此，项目与经费的前后关系以及项目开始前精细的规划、严密的核算，是确保科研经费产生实质性效果的关键。

2.大学提供周密细致的科研服务

学校围绕着“寻找科研经费——申请准备——复查申请——提交申请——获批后研究合同签订—科研经费核算管理—结项”等环节开展工作。

学校通过一系列手段做好申请的准备工作（一般在申请经费的前4个月准备），帮助科研人员寻找取得科研经费的机会和渠道，提高科研人员经费申请成功率。如科研服务办公室通过电子布告、简报向学校的教职工发布科研经费的申请信息，定期举办相关培训会等在材料的审核把关和信息沟通方面，安排2名同行专家或者具有经验的人员，对申请材料进行审阅，着重考虑研究计划的质量和科学性，以书面和面谈的形式对申请材料提出反馈意见。对申请不成功者帮助分析其原因，有2名审阅者会同不成功者见面，一名谈论加拿大科研基金委员会的反馈意见，另一名会选取申请不成功的部分进行阅读、分析。

3.有效的科研经费监管措施和核算系统

在研究项目申请得到核准后，进入经费发放流程，即经费通知（Award Notice）——科研伦理许可（Ethics Requirements）——项目账户核准（Approveproject Account）——开通账户（Activate Account）。在开通账户之前，需要同行专家评审经费申请，书面决定核准经费后，大学科研机构对合同条款审核，签订研究合同。科学研究要符合科学伦理、环境安全，科研人员必须遵守资金提供方的要求、加拿大科研基金委员会和大学的研究政策。

阿尔伯塔大学使用的是财务管理软件PeopleSoft，该软件运用包括学校所有财务核算内容，科研经费只是其中的一个模块。对科研的账单、合同和经费进行管理科研服务办公室设有科研质量保证小组，确保经费支出的正确性。例如，向科研人员提供资金动态情况，项目成本支出的详细报告，每项支出财务系统中都附有扫描过的支付凭证。

财务人员对经费的结余情况倍加关注，防止经费超支。值得一提的是，我国普遍存在科研经费结余如何管理？而他们关注的是经费超支如何解决？当支出超过批准的总预算时就确定为超支。对超支的部分，及时确定超支额度，分析超支的原因，研究员使用的资金是基于预算还是基于实际发生的？要提供超支部分的具体内容、总结性的财务声明、基金的结束日期，便于分析超支的其他信息。如属科研项目继续研究必须的开支，经批准可获得学校、所在院系或其他渠道资金补充。如属不正当理由超支，则解决未批准的超支措施主要有采取终止项目，这就不会发生更多的花销；将未经批准的超额支出从部门运行账户上扣除；向项目负责人收取超额花销费用。

对于超时未完成的科研项目，根据资金提供方的要求，做资金收回或项目申请延期，资金继续留用。

4.关于科研劳务费开支

申请人或项目负责人不可从中获利。科研经费主要支出内容是科研人员工资或劳务费，还有仪器设备、试验材料购置费、差旅费等。学校在职在编人员一般情况下不领取劳务费，尤其是联邦政府拨给的科研经费。劳务费主要是支付硕士、博士研究生、博士后、外聘人员费用。这些参与研究的人员，在项目申请时，资质已经审核，人员经费已列入预算。项目负责人的经费不列支，主要是大学教授实行年薪制，通过谈判确定，教学科研是其主要工作内容，科研成果是每年考核指标，是教授资格聘任或晋升的基础。

5.关于固定资产和科研“管理费”

科研经费购买的仪器设备等固定资产，有科研提供方决定，若科研人员调离，可由科研人员带走，但限于本国内的调动。科研“管理费”，一般来说占科研经费的20%，属间接成本部分，划归大学所有。

6.关于科研经费审计

由学校内审或资金提供方委托代理审计。审计本着实事求是的原则，审计人员要具体问题具体分析，得出客观公正的结论。一般情况下，香烟和酒不能报销，但用科研经费购买的香烟等要说明具体用途，如果香烟是在做调查问卷时答谢原居民用的（因为原居民喜爱抽烟），说明用途后，供审计人员判断科研经费支出要有理有据，如科研人员为做科研项目出国调研等，因有些开支无法取得原始凭证，要科研人员自己承担这些费用。

对于审计提出的建议，科研服务办公室能积极回应审计，采取措施解决审计反映的问题科研服务办公室与内审机构保持良好的信息沟通，每年对所有接受的审计情况，进行整理、总结，把情况报告给内部审计负责人。

七、设备、物资采购

采购管理:政府的采购制度不延伸到高校。由于各高校高度自治，大学没有统一的采购规章制度，但总的来说，采购制度较为相似，基本按效率和可监控原则制定超过规定的金额，由学校购买服务机构按照规定程序采购不能采购用于满足个人用途的商品和服务，如酒、烟。

阿尔伯塔大学物资供应占总支出的13%，每年2300万加元。主要是图书馆、计算机系统。图书馆包括数据库、图书等。如设备采购，规定低于1000加元由学校自行采购，1000至50000加元由教育局采购，50000加元以上要公开招标。所有供应商招标工作全部由教育部门承担。

大学的采购基本通过已经过教育部门或通过公开招标入围的供应商中购买商品，类似于我国政府采购中的集中采购。但如果采购人能提供相关证据，对同质同量商品，找到比入围供应商更加便宜的供应商，可以通过相关审批程序，购买新供应商提供的商品。

八、大学预算管理

大学预算和开支应当符合学校和学院的远景规划和目标。预算要综合考虑预算压力（来自省政府等）、学术的优先事项（省政府也有要求等）、招聘和留住高层次的人才（希望招到高质量的人才）、科研方面的投入（这方面开支庞大，包括设备维护）、入学方面全面考虑研究生和本科生、资本扩张（与扩招学生有对应）、不同方面包括政府和师生等的预期。

Alberta大学的预算由学校资源规划部下属的8人预算小组负责，这个小组还负责一些其他事务。有意思的是这个小组不属于财务部门。大学预算包括：日常运营、科研、资本金、专项和辅助金。预算程序，学校预算实行集中管理，具体由预算办公室负责。预算决策需要与各学院的专家协商。大学政策规定，预算要求有公开透明的咨询，过程中除了大学各层级之外还需要联系所在社区。预算应该以满足学校教学科研优先事项为主，将资金的使用效益最大化。学校要对纳税人投入的资金负责，资金使用上需要在大学和各学院都得到认可。

1.工程预算要考虑日常运营费用

阿尔伯特省比较有代表性地展示了加拿大大学在工程预算中的一些特点，比如建筑项目预算包括今后运行费用的预算就是一个例子：Alberta大学在一次资本性投入的项目中，当时 Horowitz校长发现管理层提出的一项工程计划中对后续运营经费没有提出详细预算安排，尽管这个项目获得了很大支持，但是Horowitz还是直接否定了这个项目。

2.学费收入预算

Alberta大学学费收入占总收入的不到1/3。这部分需要与招生部门讨论协商，以保证这部分收入，包括每个项目的人数，各学院超人数招生需要成本支出与收入的平衡；还要和大学的利益相关者协商哪些项目重点保证，确定下来后再计入预算；一些特殊项目要具体的人员自己去设计。最后预算办公室与各位副校长确定分管的预算分配，经董事会审批后执行。

3.预算执行责任

各学院对自己的预算和支出全权负责。各学院的收入来源主要是大学的下拨款项，依据学生人数等因索来确定；其次是学院自己的收入，如大学夏令营收入，自行支配学院收入还包括部分项目的学杂费，再就是增加的如像博士生培养、扩展培养政府公务人员等。日常工作由院系自己负责，包括招聘自己的员工。大学制定政策，规范学院支出，若有的学院财务报告里出现超支，必须说明原因，同时还要出台政策来确保如何实现收支平衡。

4.预算调整

Alberta大学一般不调整预算，除非政府有专门经费下来或预算收入增加。学院的赤字，学校在能及的范围内借钱渡过难关，学院要有整改举措，指定还款计划并且到时还钱若确有年度工资增加、学生人数增加、新项目等需要按照审批流程办理。例如新增学生培养项目或者学费增加需要政府批准，而且方案还必须考虑到学费变化后大学、学院以及学生各方面都从中受益。

5.其他事项

对于突发事件导致困难的学生会由（主要由）学院来解决，包括提供各种资助或贷款等解决方法，也有学校层面的帮助，包括精神和心理方面。外包私人企业的保洁工作在日常经费开支。目前教师使用办公室不收费，日常清洁中大型设备由学校提供，而小型的在合同中确定。

其次是法律保障上，“高等教育学习法”作为学校各项工作的法律基础。规定了校董会每年必须准备并通过预算。大学不得有赤字，除非政府批准。编制中需要各校长、教师代表、学生及社区等利益相关方都确认。预算需要校长执行委员会批准和最终得到校董会批准。

省政府拨款的依据是依照历史演化而来，历史上是依据学生人数、学生类型等。自1905年建立以来就不断增长至今，政府决定在一个基数的基础上拨款也适当考虑到诸如医疗人才的培养专项投入。大学新项目收费也可以向省政府申请，但是必须要批准后才能实行。

九、感悟和启示

1.要进一步扩大绩效审计的覆盖面

树立财政绩效监督理念，提升监督层次。通过对加拿大财政绩效管理和监督的考察可以发现，市场经济条件下，整个社会资源是通过市场和政府两种方式进行配置的。无论是市场配置还是政府配置，都将提高资源配置的效率作为评价一项经济活动是否合理的标准。绩效预算是一种以目标为导向，衡量项目成本，以业绩评估为核心的预算编制和管理体制。创新绩效预算管理机制，加强财政绩效监督队伍建设，为进一步扩大绩效审计的覆盖面奠定基础。

2.加强财政绩效监督法制建设

加拿大通过制订《财政管理法》、《信息获取法》、《效益审计指南》等一系列法律法规，明确了绩效审计与财政资金使用效益日常监管的机构、职能与方式方法。在我国，财政绩效监督法制建设近乎空白，中央和地方均处于分散探索阶段，极大影响了财政绩效管理和监督工作的深入开展和整体成效。建立绩效监督责任追究机制。加拿大的预算执行刚性很强，没有实现预算目标的，要追究相关领导人的责任。

3.加强科研经费绩效管理

阿尔伯塔大学对科研在机构设置、人员配备、细致周到的科研服务工作以及有效的经费监管方面都值得我们学习和借鉴。科研项目都是先有项目再找经费，而非拿着经费找项目，项目申请阶段要求严格，有同行专家审核申请的经费预算，项目负责人必须提供足以打动资金提供方的相关项目计划、实施方案，在落实经费来源后，经费的所有者与科研人员会订立详细的合同，约定科研目标及经费使用的具体标准与要求。这样使得预算准确，项目完成后，经费结余情况少。我国科研项目，特别是纵向经费，主要是审批制，项目负责人与资金提供方互动较少，甚至有些项目没有进行资金预算交流，影响预算的准确性，造成预算不足或因开支渠道不畅通造成资金结余。因此，应加强科研项目资金预算管理和服务指导，提高科研经费的使用效益。

4.探索内部审计管理模式，保障审计的独立性

加拿大《审计长法》规定，联邦、省、市各设立审计长，审计长的提名由国会专门委员会提出，经总理同意，总督任命，任期十年，任期内不能随意罢免。办公机构称审计长公署。审计长再根据《公职人员雇用法》任命官员和职员，作为审计长的工作人员。审计长有权查阅与履行职责有关的资料，审查政府部门财政收支状况以及政府各部门、各单位的收支情况和经济效益等。为了更有效地掌握材料，审计长可将人员派驻任何部门，进行实地审查、取证。加拿大审计长可调查与加拿大财政事务或公共财产有关的任何事项，还可调查已经取得加政府援助或正在向加政府寻求财政援助的任何个人或团体，并提出报告，平时，审计长可向众议院提出特别报告，以提醒国会注意他认为重要和紧急的事情。加拿大审计长作为议会的一名成员，完全独立于政府，直接向议会负责，不受任何行政干预，独立行使审计职权。

内部审计工作与外部审计的独立性虽然体现的方面不尽相同，但是也充分行使了审计的独立责任。以阿尔伯塔大学为例，阿尔伯塔大学专设了学校审计委员会，从审计委员会的职责范围和工作内容可以看出审计独立性程度。另外，作为审计工作人员，可以单独和审计委员会报告，沟通信息，不受其他部门和其他任何人的干预。关于内审工作独立性的规定，阿尔伯塔大学章程中进行了明确的阐述，从而从法律角度对内部审计独立开展做出了保证。

最后，感谢市教委审计处和国际交流处精心组织这次教育经费绩效审计培训项目，感谢培训团的成员在培训期间相互的关心和认真的学习。短短28天培训时间里，每个人都从各自的工作经历和背景出发，积极提出问题和思考，互相启迪。进而全面地了解到加拿大的政治体制、教育体制以及高校组织架构的设置等，尤其对阿尔伯塔大学开展审计工作的情况有了更深的理解，带给学员们很多启示和感受。大家表示，作为审计战线的一员，重新审视国内审计工作的理念、方法和手段，在感到审计工作任重道远的同时，更感到审计工作大有作为。