2011年4月，胡锦涛在庆祝清华大学建校100周年大会的讲话中指出:“高等学校特别是研究型大学，既是高层次创新人才培养的重要基地，又是基础研究和高技术领域创新成果的重要源泉”。高等院校由于具备知识与科技力量群聚优势，不仅是我国高质量教育的重要支撑，更是建设创新型国家的重要保障。当前各高校无论是承担的科研项目，还是筹措的科研经费，均呈现大幅度增长趋势，这为提升高校的科学研究能力，提供了良好的物质基础和条件。然而，目前我国高校的科研经费管理水平显著落后于科研经费增长，导致科研资金投入经济效益不高、管理效率低下及产出的效果不够理想等问题。要充分发挥科研经费对提升高校科研能力的保障作用，就必须提高科研经费的使用效益。因此，加强高校科研经费管理和监督工作水平成为高校科研管理部门的当务之急。

教育审计作为高校内部的一个重要职能部门，被赋予监督、鉴证、服务等职能，通过其对科研经费进行绩效审计，能够提高科研经费的经济效益和管理效率，为科研工作健康发展保驾护航。本文拟通过分析高校科研经费使用和管理过程中存在的问题及其成因，探讨高校开展绩效审计的必要性及意义;通过深入考察制约高校科研经费绩效审计的因素，以期为高校实施科研经费绩效审计提出有效对策。

一、高校科研经费使用和管理过程中存在的问题

1.科研经费的经济效益不高

(1)科研经费流失严重。虽然国家加大了对高校科研经费的投入，但一方面，许多高校的科研经费仍然较为短缺;另一方面，却未将有限的科研经费充分用于科研。在课题申报阶段，部分高校课题组在经费预算中虚高申报;一些科研项目申请人为了拿到课题，进行各种“公关”活动，“揽课题”“跑项目”。在科研项目的实施阶段，在科研项目负责制下，一些项目负责人认为项目是自己争取的，科研经费理应由自己掌控，使相当一部分科研经费变为“项目老板”的个人消费基金，支出范围常常超过项目合同的规定，无序支出和随意支出司空见惯。如超过规定标准开支劳务费、管理费，而真正用于科研的经费却大大减少。此外，为了弥补行政经费不足，一些科技主管部门和高校以各种理由截留、挤占科研专项经费，使得本来就紧张的科研经费更加捉襟见肘。

(2)固定资产流失严重。教育部、财政部《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》指出:凡使用科研经费购置的固定资产，均属学校的国有资产，必须纳入学校资产的统一管理。然而，高校利用科研经费购买的固定资产验收入库手续和日常管理都不够严格，还存在着相当的薄弱环节。

(3)用虚假发票或与科研无关发票套取科研经费现象严重。由于科研项目经费支出管理较松，而过桥费、油费、过路费、招待费、电脑耗材等发票的取得又比较容易，往往存在一些科研项目用虚假发票或与科研无关发票套取科研经费现象。

(4)科研项目结题不结账。所谓科研项目结题不结账，是指科研项目完成且已通过项目下达单位的验收评估，但在项目财务支出中不作结账处理，结余资金仍按照在研项目进行管理的现象。按《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》及高校财务制度的规定，已完成并通过验收的科研项目，对课题的结余经费应进行审核、结算。目前很多高校对于科研课题的预算制度不够严谨，制度的内容不够细化，缺乏准确性和科学性，导致经费支出的弹性较大，这就容易导致科研经费结题不结账现象的发生，必然造成科研经费沉淀，使有限的科研经费无法得到合理、有效的利用。

2.科研资金管理的效率低下

(1)内控制度不健全。目前一些高校的内控制度仅限于财务管理制度，这些科研经费的财务管理制度存在不完善及执行不严格的问题。例如，由于报销制度的不完善，部分科研工作人员并没有科学合理地使用科研经费，有时将自己的开支收据借科研的名义进行报销。宽松对待科研经费报销中不符合规定的费用，造成了科研经费使用不合理、浪费严重的现象。另外，高校科研经费监督机制不完善，对科研项目的立项、经费拨入、使用、结算、成果转化等流程中经费使用的合理性、经济性、效率性、效果性，并没有较完善的制度予以控制，财务人员只是充当了一个经费保管员的角色，管理职能缺失。

(2)科研经费成本核算不规范。我国高校不是以“权责发生制”原则进行成本核算，而是采用事业单位预算会计制度核算方法，即以“收付实现制”原则为核算基础，因而高校的科研经费无需进行项目全成本核算，只包含部分直接费用和间接费用。具体而言，一般包含的必要费用有:部分的设备费、材料费、办公费、差旅费、劳务费以及高校提取的管理费等，而直接费用(如科研人员的工资、奖金等)以及间接费用(如课题实验所耗费现有的房屋、仪器设备使用费、水费、电费等)直接列入了事业经费支出，并没有在课题经费中分摊。在资金的使用过程中，没有严格区分科研项目支出和教学业务支出，而科研经费支出与事业经费的支出也是相互渗透。高校的科研经费成本核算方法不规范，核算内容不完整，导致高校的科研项目成本只有部分是从科研经费收入补偿的。

3.科研资金产出的效果不够理想，成果管理不严格

(1)科研产出效果不理想。我国高校的科研大都围绕经费申请与发表论文转载，真正实现科研成果产业的很少，科技成果转化率也较低，平均仅为20%，实现产业化的不足5%，专利技术的交易率只有5%，远远低于发达国家水平。造成这种状况的原因是多层次的，其中最主要的原因在于现行科研体制缺乏对科研资金产出效果的有效评价机制，并未对科研成果转化制定约束制度。以科技部、财政部2006年7月颁布的《国家重点基础研究发展计划管理办法》为例，其中第38条规定要对科研项目实施效益评价的内容仅为:“重点评价研究成果的实质性贡献和作用，重点评价研究成果的原创性和科学价值，对学科发展的推动作用和国际影响。”这样的评价标准缺乏可操作性，难以切实可行，只能作为科研经费审计的参考内容，而不能作为审计依据，导致无法有效地开展科研经费绩效审计，以致国家投入的大量科研经费形成的成果长期闲置，无法转化为现实生产力。

(2)科研成果管理不严格。教育部的科研经费管理意见明确规定:除项目管理办法或项目合同另有规定外，科研成果推广应用、转化转让应由学校按照《中华人民共和国促进成果转化法》和《高等学校知识产权保护管理规定》执行。但由于部分高校科研成果管理意识不强，且科研项目形成的成果未进行全成本核算，没有入账价值依据，缺乏实质有效的管理，造成科研项目形成的专利技术等无形资产，未能进行登记保护，完全放任自流，科研成果转化和形成的专利权、商标权、软件等无形资产被侵权事件时有发生，资产流失现象十分严重。

二、高校科研经费绩效审计的内容及意义

绩效审计是对组织利用资源的“经济性”“效率性”和“效果性”进行评价，并提出改进建议，发掘潜力，改善管理，提高效益的一种审计。所谓经济性，就是指科研资源的使用效益，要求以最低的支出和耗费达成目标，尽量节约，避免浪费。效率性是指在既定的投入水平下使产出水平最大化(或在既定的产出水平下使投入水平最小化)，即使得从“投入”到“产出”之间的转换过程最优化。效果性是指在投入水平既定的前提下，产出水平是否达到预期的结果。从科研经费运作的过程来看，可以将高校科研经费绩效审计分为:事前的科研经费投向绩效审计;事中的科研经费使用效益审计;事后的科研经费投入产出绩效审计。

事前的科研经费投向绩效审计是对经费使用前的控制，是对经费的性质、用途和标准的可行性分析和论证，以确保科研经费投入的科学、预算的合理。投向绩效审计是保证科研经费有效利用的前提。

科研经费提供者最为关注的问题是科研经费的使用效益，科研经费使用效益的高低是衡量科研工作成效的重要标志。高校内部科研经费效益审计是指高校内部审计部门对学校科研经费使用情况及其经济活动的效益性进行检查和评价，确定其经济性、效率性和效果性，作出审计结论，并提出审计建议，以促进高校科研经费使用效益的提高。高校科研经费效益审计主要就是根据确立的审计内容，通过审计调查取得有关科研经费使用情况及其经济活动效益性的数据资料，进行分析，从而发现科研经费使用效益的优劣情况和程度。因此，确立科学的审计内容是做好高校科研经费效益审计的前提。效益审计的评价指标主要有:各项支出占总支出的比率、人员支出与公用支出的比率、前期与本期各项收支指标的对比比率、资产负债率等，根据科研计划、财务决算报表、统计数据和其他有关资料，对科研经费效益情况进行分析和研究，揭示存在的问题，让科研经费更好地为学校发展服务。

科研经费投入产出绩效审计是指高校对各个科研项目不仅要考虑科研经费的多少，项目的数量和层次，更要注重科研产生的成果。在进行科研经费绩效审计时，要重点审计科研经费的投入产出，主要围绕科研项目可行性研究方案中预期研究成果的实现情况以及科研成果的效益性进行审查，例如科研成果的推广应用、转化转让情况，可将科研成果转化为生产力实现的价值与科研经费投入的价值相比较，以确定其经济效益。考查在科研项目结束或验收后，是否增强了高校的科技创新和产业创新，是否提高学校科研参与市场竞争的能力，是否为学校带来了经济效益和社会效益。

由此可见，加强科研经费的绩效审计，是解决我国高校科研经费管理过程中出现的问题，提高科研经费使用的经济效益、科研资金管理的效率以及改善科研资金产出效果的必然选择。

三、高校开展科研经费绩效审计的制约因素

1.高校科研经费绩效审计观念尚未形成

就高校的行政管理部门而言，普遍注重财务会计及财务收支等查错纠弊式的审计，往往忽视了效益审计和绩效审计。即使有绩效审计，也只在审计高校基建专项资金时用，对高校科研经费的绩效审计还没有深入开展。就科研项目的申请人而言，在项目负责人制下，项目申请人认为科研经费理应由自己支配，主观意识上排斥审计人员对其经费进行各种形式的审计。绩效审计作为一种现代审计理念还没有渗透到高校审计实践中。

2.高校科研绩效审计制度尚不完善

高校科研绩效审计制度不健全，管理监督机制不完善，当前高校科研经费绩效审计制度尚不能满足科研工作社会化的发展需要。即使有一些制度，也仅是从财务管理的角度进行的。财务人员往往对科研工作规律并不熟悉，而科研人员通常只注重考虑技术问题，忽视经费使用的效益。许多高校没有较完善的制度对科研项目的立项、科研经费的拨入、使用、结算以及科研成果转化等流程的合理性、经济性、效率性、效果性予以控制，致使科研经费监督机制不完善，管理职能缺失。

3.缺乏明确的高校科研绩效审计的评价指标体系

高校科研项目经费绩效评价研究在我国才刚刚起步，专门针对经费管理的项目经费绩效评价体系尚未建立。一方面，没有形成高校科研项目经费绩效评价原则、评价指标体系和绩效评价方法;另一方面，缺少专业的科研项目经费绩效评价团队。当前，我国科研经费绩效评价指标仅包括研究经费总数、经费支出、人均科技经费等一些简单的指标，这些指标难以反映项目经费使用效率和效益，更不能对项目经费的使用做出科学、准确的绩效评价。

4.缺少规范的高校科研绩效审计程序

多数高校的科研经费绩效审计过于注重事后审计，鲜有介入到事前的投向绩效审计和事中的使用效益审计，因而难以对科研活动的事前审计把关和事中审计控制。此外，科研经费绩效审计程序缺乏系统理论指导，多处于自我探索阶段，存在较强的随意性。实践中由于没有明确的标准和依据，因而具体操作中具有盲目性，很难作出客观公正的审计结果。因此，高校科研经费绩效审计的约束乏力，甚至完全流于形式，从而影响绩效审计工作的权威性。

5.高校科研经费绩效审计队伍建设尚未到位

高校科研经费绩效审计具有较强的专业性和综合性，审计技术与方法更为复杂。这就要求审计人员不仅要掌握财经、审计方面的知识，还要有综合的学科背景，例如熟悉经济管理、法律及电子数据处理等方面的知识。此外，高质量的绩效审计还要求审计人员对高校的各项工作运作了然于胸，从而有效运用各种专业知识评测被审对象的业绩，以对其作出客观公正的评价。西方国家在绩效审计的实践中已经形成了多元化的审计人员结构，例如美国审计总署有工作人员5200人左右，其中除约2500人的会计师外，还有约1500人的经济师、数学家、电子计算机专家、律师、工程师等，这是绩效审计得以顺利开展的必备条件。而我国高校的审计人员结构则是知识结构单一、技能素养差距大，这无疑是制约高校绩效审计发展的关键因素。

四、实施科研经费绩效审计的思路

1.建立相应的经费使用效益评价标准

效益性评价包括技术、经济指标和社会效益等方面。技术指标的评价往往超出审计人员的专业范畴，而社会效益指标又往往定性描述居多，也不便于操作。所以，对科研项目的效益审计难以建立有效的评价标准、程序，给开展这项工作带来很大的难度。实践中要利用当前效益审计研究的成果，在借鉴国内外先进的科研效益评价制度的基础上，探索一条适合我国国情的科研经费效益评价体系。

2.加强科研经费投入产出效果审计评价体系的研究与开发

在绩效审计中最大难题就是难以找到合适的衡量、评价效益好坏的评价体系。绩效评价体系具有多样性、系统性、层次性、计量性等特点，不同类型的审计项目、部门和单位绩效评价体系差别较大，各级审计机关应在积极探索的基础上，认真总结和不断修订绩效评价体系，从而使绩效审计结果有更好的利用价值。在借鉴国外经验的基础上，结合我国经济和社会发展的实际情况，建立一套适合我国的绩效评价体系，这是保证绩效审计科学化的根本要求和基本措施。

3.培养一支复合型的审计人才队伍

首先，加强对现有审计人员的培训，对审计人员进行绩效审计培训，使他们不仅精通财务、审计业务和计算机技能，而且熟识法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识，努力造就一专多能的复合型人才;其次，培养并录用大学生，不仅要有国内外绩效审计理论研究成果，而且还要重点突出绩效审计实务的培训，着重拓宽审计人员的思路，培养他们发现问题、解决问题的能力;建立绩效审计专家库，实施政府审计的外聘专家制度，由外部财务、法律、审计、金融的专业人士组成相对独立的审计委员会进行效益审计，评估资金的使用效率。充分利用外部力量，弥补审计队伍的专业知识和专家力量之不足。

4.建立信息化管理平台

随着高校会计核算的网络化，使得建立科研经费信息化管理平台成为可能。高校内部审计人员可以通过科研经费信息化管理系统，及时看到所有在研项目的详细出入账情况，对科研经费进行事前、事中的审计，无须等到年终报表出来后才进行事后的审计。高校内部审计人员通过网络查阅科研项目的预算编制是否具体、规范;科研经费的账务是否按项目经费来源明细设置;科研经费的使用是否符合预算的范围和标准;项目课题的结项是否及时结账等。内部审计人员还可以利用这个信息化管理平台跟踪、督促科研管理部门和财务管理部门之间信息的传递和反馈，实现审计、科研、财务部门之间有效地交流沟通、紧密合作，从而在这些部门之间形成联动机制。通过对科研项目经费的使用进行全过程监督，便于适时管理，进而提高科研经费的使用效益。

5.借鉴国外成功经验

国外几十年的绩效审计积累了丰富的经验，而且大都形成可供操作的审计规范。美国已经制定了绩效审计现场工作准则用以指导效益审计的开展。国外大学的研究者们进行了有效的尝试，通过量化指标来衡量学校的效益，如:成本效益率、学校总体产出率等。我国政府审计机关应充分借鉴国外成功经验，结合自身的审计实践，大胆改革，不断创新，建立有中国特色的绩效审计理论，并且在实践中积极开展绩效审计，丰富和发展我国的政府审计制度，不断提高政府审计的水平。

陈鸿鸣