刘素梅 张瑞霞 张玉鑫

十八大以来，特别是开展党的群众路线教育实践活动以来，从中央各部门到地方各级人民政府，都将作风建设摆在了突出的位置上，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，以贯彻落实中央八项规定为切入点，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，进一步保持党同人民群众的血肉联系，切实改善了党在人民群众中的形象。
根据人民网在2011年两会前所作关于“反腐倡廉”的民意调查显示，在参与调查的9276人次中，“三公消费”以74%的得票率位居百姓关心腐败现象最突出问题之首。可以说，如何回应社会关切与民众期待，早日拿出切实可行的解决“三公”支出浪费的措施办法，已成为各级人民政府必须面对的问题。
一、“三公经费”的支出口径
“三公经费”，是指本部门（包括部门本级和所属行政单位、事业单位和其他单位）通过公共预算财政拨款资金安排的因公出国（境）费、公务用车购置及运行费和公务接待费。其中，因公出国（境）费指单位工作人员因公出国（境）的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出；公务用车购置及运行费指单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费等支出；公务接待费指单位按规定开支的各类公务接待（含外宾接待）支出。
当前，由于“三公经费”支出口径不一致，导致社会上普遍存在三种对于“三公经费”的认识误区。第一种是将“三公经费”支出的主体误认为是领导干部个人，简单地认为“三公经费”支出就是利用公款来满足领导干部个人在车辆、接待、出国这三方面消费需求的支出，这样的理解是不准确的。当前，少数地区、部门的确存在着公车私用、超规格接待、公务出国考察变身个人旅游观光这些揩油现象，但这些现象也只能说明“三公经费”支出仍存在着管理上的漏洞，其支出的主体并未发生改变，仍是部门而非领导干部个人。第二种是将同级的各部门“三公经费”支出作横向对比，认为金额低的相比金额高的更加清正廉洁。这样单纯的数字比较是没有意义的，并不能客观、准确地反映出部门对“三公经费”管理的实际情况，要具体问题具体分析。每个部门都有着不同的工作性质和职能特点，“三公经费”高的可能其承担的事务很多，“三公经费”低的其支出结构也未必完全科学合理。第三种是认为“三公经费”属不必要支出，可以大幅甚至是无条件压缩，这样的理解同样是有失偏颇。安排“三公经费”就其支出目的来说，是保障党政机关维持日常运转、履行部门职能或完成相关工作任务的开支，是政府行政开支的组成部分。不考虑部门客观承担的事权大小，盲目压缩其经费供给，反而会造成某些党政机关由于经费不足而致使行政效率下降，甚至是不作为，乱作为。
二、“三公经费”支出管理中存在的问题
（一）公务用车方面
1. 公车购置及运行费占比偏高。从2013年公布的中央、北京市、上海市的“三公经费”预算数来看，公务用车购置及运行费分别占到各自“三公经费”预算总数的55.2%、76.6%、49%。可见，不论是中央还是地方，“三公经费”支出中公务用车购置及运行费仍占大头。
2. 公车配备人员范围向低级职务扩展。1984年以前，我国曾经严格限制公车的配备和使用。按照规定只有党和国家的高级干部（正部和65岁以上常务副部级）才有资格配备专车；局级以上从事公务可乘坐轿车，县团级以上的官员只能使用吉普车和自行车。随着改革开放不断深化，经济社会飞速发展，中央和地方政府财政实力显著增强，各级党政机关、企事业团体出于改善自身办公条件需要，纷纷配备公车。公车配备人员范围也开始由较高职务向较低职务扩展，客观上造成了公车保有量不断增加。
（二）公务接待方面
1. 超标准、超规格接待。一些部门和单位要么没有制定相关的公务接待规定或办法，要么制定的公务接待规定或办法可操作性不强。这就导致公务接待随意性大，在陪同人员和随行车辆数量等细节方面不能很好地加以控制，难免造成超标准、超规格接待现象发生。
2.公务接待费报销管理不够规范。一些部门和单位把诸如送礼、娱乐活动等费用采取开具餐饮发票的方式以招待费名义报销或者向下属单位转移报销。个别部门和单位甚至以多开、虚开发票的方式恶意套取财政资金。同时，现有的差旅、接待办法与现实执行中有很大差距，没有随着形势的变化及时修改和完善，导致执行中缺乏统一的标准。
（三）公务出国（境）方面
1. 公务出国（境）考察存在借机观光旅游现象。个别部门和单位以公务出国（境）考察为名借机前往会议所在地风景区观光旅游或从事与考察、培训活动无关的私人活动。
2. 公务出国（境）考察有福利化、待遇化趋势。个别部门和单位把公务出国（境）考察当作福利待遇安排给某些干部职工，针对上级、外事部门审批出国（境）人员限额，则以分批分年度轮训的形式进行规避。
三、“三公经费”支出浪费问题成因
（一）主观方面
个别领导干部的党性修养不够、立场原则不坚定，突出表现在四风问题上，四风问题说到底是理想信念缺乏、群众观念淡薄、特权意识作祟。俗语讲上行下效，一把手的示范带动作用很大程度上决定了一个部门的风气好坏。某些领导干部只喜欢看材料、不愿意下基层，导致部门文山会海成灾，造成了极大的行政成本浪费；某些领导干部热衷下基层“搞调查”，但走马观花，无实质调研内容的下基层演变成走过场、赴宴席；某些领导干部喜欢讲求排场，办公室豪华装修、车辆超标准配置、开会鲜花水果一应俱全，无形中增加很多不必要的经费支出。
（二）客观方面
1.制度标准缺乏可操作性。一些部门并非没有制定“三公经费”支出管理措施或办法，但缺乏量化标准，使得政策的执行起来大打折扣，形同虚设。处理时自由裁量权过大，因而对于部门和相关领导干部的约束力较弱，不能发挥出管理制度应有的限制作用。
2.问责乏力导致认识不足。“三公经费”支出浪费问题，在很多领导干部眼里只是多花一点少花一点的问题，根本算不得大问题。实践证明，没有问责制度的监督，再好的管理制度也是一纸空文。“三公经费”支出浪费问题之所以长久以来得不到控制，同问责制度乏力有很大关系。很多管理制度只注重出台管理措施，却忽视了惩戒条例的制定，导致很多领导干部缺乏应有的“底线”、“红线”意识。
四、治理“三公经费”支出浪费的对策建议
“三公经费”属于政府行政开支的组成部分，其存在的必要性、合理性并未引起较大的社会争议。但由其衍生出的支出浪费问题却是屡禁不止，惹得社会争议不断。管好用好“三公经费”，自觉接受社会和广大人民群众的监督，是各级党政机关义不容辞的责任和义务，更是加强党风廉政建设的内在要求。治理“三公经费”支出浪费，在管好钱的同时，更要盯紧权，只有把权力关进制度的笼子里，才能从根本上解决这一问题，给广大人民群众交上一份满意的答卷。
（一）加强教育宣传工作，提高厉行节约意识。
要高度重视“三公经费”管理工作，积极倡导厉行节约良好风气，各级领导干部要增强压缩“三公经费”的工作责任感，把严控行政成本理念内化于心，外化于行。特别是党的群众路线教育实践活动开展以来，各级党政机关要提高认识，自觉把思想和行动统一到中共中央的部署上来，以贯彻落实中央八项规定为抓手，积极组织开展各种形式的宣传教育活动。切实按照中央、自治区及我市相关规定，下大力气、下真功夫查摆问题，有则改之，无则加勉，在“三公经费”问题上守住纪律底线，不碰法律红线。
（二）强化财政制度建设，从源头上防治腐败。
探索建立长效管控机制，筑好“三公经费”支出的第一道防火墙。一是在部门预算安排上，明确要求部门和单位据实填列部门和人员信息，并按照类档标准科学合理测算其“三公经费”支出，从源头控制其支出规模。二是在部门预算执行中，严格要求部门和单位必须按照批复下达的“三公经费”预算执行，对超计划申请“三公经费”的，财政部门不予办理预算追加手续，实现动态监管。三是在非税返还上，明确要求各执收单位在非税返还申请文件中须单独列明用于“三公经费”支出方面的金额及用途，经财政部门按规定审核无误后，方予资金拨付。四是全面推行公务卡制度改革，尽快将公务卡改革覆盖市县两级所有预算单位，同时将差旅费、招待费和会议费等公务支出纳入强制结算目录范围，通过减少预算单位现金使用，力争在规范公务支出方面取得明显成效。五是继续提高国库集中支付比例，财政部门通过集中支付动态监管，真正实现了事前事中有效控制，从而杜绝形成预算和执行两张皮现象，有效防止了部门和单位对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上规范“三公经费”支出。六是进一步完善政府采购制度，通过细化各项采购规章，不断扩大政府采购适用范围，杜绝采购过程中的贪腐现象。
（三）逐步完善公务消费管理制度和标准。
各级党政机关、事业单位和群众团体是“三公经费”支出的具体责任人，要按照国务院颁布的《机关事务管理条例》因地制宜地制定完善适合本地区、本部门的管理制度和标准，尤其在“三公经费”支出方面，力求具体、量化，从而提高制度的可操作性。这是治理“三公经费”支出浪费、加强顶层制度设计最为关键的环节。一是加强公务用车管理。严格执行《公务用车配备使用管理实施细则》相关规定，全面清理整顿现有公务用车配备情况。认真履行公务用车配备更新审批程序，严禁超编制、超标准配备公务用车。禁止为更换新车，擅自采取提前报废等方式处理能够正常使用的公务用车。继续强化公务用车“定点保险、定点加油、定点维修”的政府采购管理。公务用车日常应执行回单位停放制度并做好登记备案工作，节假日期间除特殊工作需要外应封存停驶。各部门和单位应本着厉行节约原则，控制公车数量，减少不必要的公务活动，杜绝公车私用现象，切实降低行政运行成本。二是加强公务接待管理。要严格按照上级或本部门制定的公务接待标准开展接待工作，严禁超标准、超规格和超规模接待。公务就餐应选择政府采购指定饭店，采取自助餐等形式减少浪费。减少陪同人员，不搞层层多人陪同和集体陪餐。合理安排乘车，减少随行车辆。不组织当地领导到城界迎送，不张贴悬挂标语横幅，不安排群众迎送，不插彩旗，不铺设迎宾地毯，不打电子显示屏，不专门摆放花草，不组织文艺演出，不赠送各类纪念品或土特产，不安排接见合影。三是加强公务出国（境）管理。各部门和单位应根据工作实际需求，认真遵守公务出国（境）审批流程，严格控制出国（境）团组数量、规模、时间和费用支出。坚决制止无实质内容的一般性考察和重复考察，坚决杜绝公款出国（境）旅游。严禁将公务出国（境）作为福利待遇。财务部门不得核报与公务出国（境）无关的开支。
（四）积极稳妥推进“三公经费”支出信息公开。
李克强总理在3月份国务院第一次廉政会议上说，公开透明是最有效的防腐剂，政府阳光运行地方多了，腐败就少了藏身之地。各地区和部门要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》相关要求，通过本级政府门户网站或本部门网站，积极稳妥地推进“三公经费”支出信息公开。同时，要确保公开内容真实、口径一致，格式规范、解释明了，防止出现“外行看不懂，内行看不到”现象。财政部门要配合政府做好对本级各部门“三公经费”支出公开的指导、督促工作。
（五）加强联合检查，落实责任追究。
“三公经费”问题涉及各部门核心利益，单纯依靠某个部门去解决是不现实的。一是应成立由纪检监察、财政、审计等部门组成联合督查组，对各部门“三公经费”支出审批、报销、核算环节从源头审核控制，确保该花的少花、不该花的坚决不花，防止出现突击花钱现象。二是联合督查组应会同纠风办，不定时间、不定路线、不打招呼，深入各地区、各部门机关食堂及高档宾馆、饭店、会所进行明察暗访，对其中涉及公款吃喝、公车私用现象，发现一起，查处一起；对有令不行、有禁不止，带头顶风违反中央八项规定且拒不悔改的相关人员，要从重处理，绝不姑息。三是探索建立一套科学合理的“三公经费”预算支出绩效评价体系。将“三公经费”预算编制和执行相结合，突出绩效性，进而提高财政资金使用效率。要求各部门积极探索“三公经费”支出绩效评价方法，推广“花钱必问效，无效必问责”绩效管理理念和模式，力争把“三公经费”安排好、管理好、使用好。这对于促进高效、廉洁政府建设具有重大现实意义。
（作者单位：包头市财政局）