王 浩

近年来，随着经济社会的快速发展，政府非税收入规模也不断做大。2012年，包头市纳入公共财政预算收入的非税收入已达60.6亿元，占到地方财政收入的18.6%，已经成为地方财政收入的重要来源。为提高政府保障能力，促进各项事业发展提供了必要的资金保障。也给非税收入管理提出了更高的要求，包头市通过制度建设，深化改革，逐步建立起了适合本地区发展的科学化、规范化管理体系。但在执行中仍存在诸多急待解决的问题，特别是对非税收入管理立法的要求更加迫切。
一、包头市非税收入管理法制化建设进程及成效
包头市在2006年即出台了《包头市非税收入管理实施意见》，2009年又对《意见》进行了修订，同时还制定了《包头市预算单位银行账户管理办法》、《包头市财政局关于非税收入减免缓程序的通知》、《包头市财政局关于贯彻落实财政部行政事业单位国有资产管理办法实施意见的通知》、《包头市财政局关于加强财政票据管理的通知》等一系列地方性法规文件，为实现非税收入依法征收、科学管理提供了制度保证。
依托制度保障，2006年开始对非税收入收缴管理制度进行了改革，并不断完善。坚持“收支两条”的做法，按国家、自治区政策建立统一、规范的包头市非税收入项目库；取消了执收单位收入过渡账户，实现了“收缴分离”；启用电子化财政票据，实现了“以票管费”；在2010年又将预算外非税收入全部纳入预算内管理，支出也统一纳入部门预算管理范畴，做到了财政资金管理的完整统一，实现了综合预算。
通过法制化建设，规范化管理，在增加政府财力，提升财政保障能力；促进公共财政体系建设，提高财政依法理财能力；严肃财经纪律，推动源头治腐工作；理顺管理运行机制，提高财政资金使用效率和优化经济发展环境，减轻社会和企业负担等方面均起到了积极促进作用。加快了“依法征收”，“依法理财”的进程。
二、非税收入立法急需解决的问题
（一）非税收入征管职能分散
目前非税收入征管上存在“多元化”，项目审批、标准制定大多依据各部门的法律、法规和规章制度，征收由各执收单位负责，收入多少在一定程度上还取决于单位支出需要，财政部门的征管职能被肢解和弱化。
（二）上下级之间财权、事权不相匹配
涉及上下级分成的非税收入，上级部门在财权与事权的分配上占有主导地位，地方则处于从属地位。实际执行中下级往往承担了较多的支出责任，财权、事权明显不相匹配，导致上下间互相争夺、截留、占用非税收入的现象普遍存在。
（三）项目管理不够科学、规范
收入项目的设立、标准的制定上还不够科学规范，单位自由裁量权较大，超标准、超范围征收，应收不收、应缴不缴的现象仍时有发生。
（四）财政票据管理仍需进一步强化
财政票据种类偏多，特别是手工票样式繁杂多样，各地区标准不统一、信息化程度低，不利于真实性、有效性的核实，影响财政票据的法律效力。
（五）监督检查、处罚力度不够
现执行的监督检查、处罚依据规定的主体责任不清，针对缴款人较多，标准不够统一且上下限额差距较大；对执收单位和责任人、负责人的处罚则较为模糊、宽泛，导致对对执收单位约束力不强，违规、违法成本低。
三、非税收入管理立法建议
（一）完善征管体系
非税收入是财政收入的重要来源，财政部门做为财政性资金的管理部门，在非税收入征收管理中的主体地位毋庸置疑，明确财政部门征管主体地位，变“多元”为“一元”管理，统一管理职责。
（二）建立共享体系
科学、合理的界定上下级的财权、事权，建立公开、透明的上下级共享的财权分配制度，充分体现公平原则。
（三）规范项目管理
规范项目审批制度，缩小单位自由裁量权；取消不合理收费项目；将不体现政府公共管理和公共服务职能的收费推向市场，严格依法照章纳税；将政府特许经营权出让收入逐步纳入非税收入管理范围。
（四）完善票据管理
确立财政票据的基础地位和作用，比照税票管理方式，逐步建立全国统一的、规范的、防伪的财政票据式样和管理体系，减少财政票据种类和手工票据，实现财政票据印制、发放、使用、查询、核销全程信息化管理，从源头上堵塞管理漏洞，真正实现“以票管费”。
（五）健全监督机制
明确监督检查、处罚主体，统一、细化处罚标准；加大对执收单位和责任人、负责人违规、违法的处罚力度，增加违规、违法成本。
（作者单位：包头市财政局）