李应宝

省直接管理县级财政包括今后的行政直管之后，既不是一能万能、一好百好之策，也不是没有时代潮流、科学依据的改革之妙。因此，在加速推进省直接管理县级财政乃至日后逐渐推进的行政省管县的体制进程中，县域财政经济发展都必将迎来了与时俱进的最佳发展机遇期，各地各级财政务必要认真研究和清醒地认识“直管”的利弊，因势利导，乘势而上，取得改革的实质性成果，进而为全面推进行政省管县积累可行性的经验、铺设无比广阔的前景道路。
一、当前县域财政经济发展的四大偏向
当前，县域财政经济发展，无论省直管县还是市直管县，在很大程度上都渗透了以下几个突出偏见和意识，长期而严重地制约着县域财政经济又好又快地发展。
（一）等靠要的思想相当突出。在层层截至的财政或行政体制下，不少县域发展理念，多是长期以为自身底子薄、基础差、发展慢，主要依靠上级“恩赐”才能保障地方发展得快的理念相当浓厚。有的地方精力不是放在如何利用自身优势、狠打特色经济牌上，而是放在“跑部进厅钱进”上，结果大量要来的“容易钱”从意识上就不想节俭花，随意挥霍多，创造效益低，自身努力拼搏的意识也给搞丢了，县域财政经济发展陷入十分被动的僵局，五年、十年发展仍处于老样子，本级财力一直处于捉襟见肘的状况。特别是内地和贫困县市，特别是乡镇和村组，几乎所有发展项目，皆是依赖等靠要来的钱在维持发展，自身预算或组织社会自筹财力既是好一点的地方也不值一提，差的地方几乎没有。纵然是国家要求配套财力的一些硬性项目，也多是采取“一推二哄三欺骗”的手段，导致好多地方包括镇、村级一谈发展或上个项目，不是拼命跑上头争项目要钱被动干，就是干脆不干等着上级转移支付，根本看不到半点主观能动性去谋发展。
（二）怨天忧人的思想相当突出。总是抱怨地方地理区位优势不足、交通运输不发达、自然资源和发展基础不及人家等等客观悲观情绪，严重地束缚着不少县域财政经济发展进程和质量。许多地方好的资源不深度开发，一直让它保持着初级产品流入外市增不了值，而硬要强拉硬扯地招商引资上一些资源、市场“两头”皆在外的产品或项目，严重地劳命伤财。由于长期存在的抱怨理念，导致不少县域财政经济发展长期处于恶性循环状态，预算紧张就乱收费，钱不够用了就挪用，大量的财力养人不养事，保工资保挥霍不保建设发展！据有关监督检查资料表明，有的县域财力分配结构相当惊人：工资支出不足经费支出的一半，必要经费不足“三公”经费的一半，公众经费不足“领导”经费（相应级别的领导都有相应的专用经费）的一半。
（三）贪大求洋的思想相当突出。这一点主要是出在领导者个人意识上，上任一届就非得要搞出点轰动的政绩来所致。一方面，要说自身底子薄弱基础差，而另一方面又要规划都求大求远求好看，不顾实际承受能力地上一些县域根本就实现不了的项目甚至是非常宏伟的目标，有的项目经营权一签订合同竟达三十年、五十年，纵然是国家的国民经济发展规划也只有五年一定，不断跟进时代发展境况，制定切实可行的发展规划，何况是地方。所以，在发展项目尤其是大项目、与外国经营的项目，必须依据自身能力和实际步步为营地发展可靠可行可见到效益的实惠项目，方才更加科学、更加实际、更加掌控得住，这才是地方发展思路的核心理念。
（四）盲目攀比的思想相当突出。不少领导上任一个地方斗胆在为政，相互攀比斗狠气，一来不顾本地实际，二来不考虑本地优势，三来不知天高地厚的家底能否承受，从而很容易致使地方发展陷入僵局，尤其是搞些“半拉子”工程甚至是考虑不成熟工程项目。比如不少县市发展经济开发区，一下子根本就要不了那些地盘，硬是要圈地成千上万亩，等待某日某个开发商的到来；有的地方根本就不可能发展那个项目，却在“硬要上”的思想怂恿下，不顾实际的上马，落下了成千上亿元的债务，领导更换了几任，还得接力赛式地偿还“陈年老账”。
二、省直管县后县域财政发展的五大优势
为实现中央提出的财政省管县于2012年全部推进的既定目标，中央加大了财政体制直逼行政“省直管县”的推进力度，引起了方方面面的争议和顾虑。省直管县体制的主要目的是以扩权强县，放大空间，最大限度地释放县域经济发展的生产力，进而大幅度减少当前行政成本倒是根本初衷。从这一改革优势的侧重面而论，不管从宏观还是从微观，县域财政经济发展应该与时俱进地把握以下几个方面：
（一）省直管县财政体制的推进，首先见效的就是保障资金的直达快捷。通过改革试点探索证明，很明显的一个效应就是中央和省级财政资金运转明显加快和安全，既不存在再分配，又不存在过多截留。尤其是原来的资金运行长达几个月甚至一年半载，现在就在一周内或三两天甚至是一眨眼的功夫就到位了，这为县域经济发展提供了效率优先的先天性条件，如果利用得好必将成为地方发展的“加速器”。因而，地方发展必须以保障有效的分配和使用上做好文章，扎实工作。具体讲，就是县级财政乃至政府，必须适应财政资金运行快捷的新形势，切实转变和加强三个至关重要的方面：一要强化好财政资金乃至社会筹资分配的快捷和科学；二要保障监督好建设项目资金的日常到位和安全；三要验收考核好专项资金的工程实施和使用效率。
（二）省直管县财政体制的推进，一个核心“内存”就是最大限度地扩权放手。这个扩权是在法律的前提下而扩，这个放手当然是在尊重规律、效率至上的基础上而放。县域经济发展在全面推进省直管县的体制下，有了更大更多更强硬的底数去发展地方经济。从试点上看，省级基本上对行政审批或资金分配的自主权统统交赋给县级政府及财政，因此，县级政府乃至财政必须严格以中央和省的要求或法律法规、自然规律去办事，要在不断创新管理方式、灵活充足用好财政资金的优势下，科学规划，扎实实施好本地发展的长项、强项和见效的项目。县级地方官员们必须以对上负责和对下造福的高度责任感，必须以打牢基础管长远的目光，必须以尊重客观规律的科学态度，必须以“父母官”的良苦用心来慎用权、管好钱、多造福祉。
（三）省直管县财政体制的推进，一个实质性的转变就是强化了地方发展的保障力。这在预算法规范畴与体制改革上已经实质性地形成了契约关系，因为县级作为省级财政的直接预算单位，其预算效力的直接约束力已经实质性形成。换句话说，就是县级财政的保障力很大程度地直接由省级财政担负，优势多多，调控强强，直接间接的调控和倾斜的可能性很大。一是省内调控力度要远远大于原来的市管县体制，二是资金调控的强度和保障也是原来体制不可比拟的，三是所有到县的财力分配和再分配基本上损耗很少，而且大量会倾斜到县级，尤其以“三农”为主导的倾斜力度将大大超过原有体制的优势。
（四）省直管县财政体制的推进，一个共性而重大的“期望值”就是让地方建好基础打牢长远。省直管县，放权让利益或说倾斜县级财力、扩大决策权力、减少决策阻力、极大地解放生产力，其目的就是放手让县级决策者们放心大胆地规划本地的发展，尤其是有个共同的“期望值”就是让其好好建设基础，改善地方条件，增强自身发展优势。所以说，地方政府及财政要心领神会，力克急功近利，用长远科学的睿智，充分利用省管县后的保障能力和调控实力，以“五个统筹”为基准，很好地把本地基础条件改善改善，除了形成相当优越的人才和产业转移对接的低洼局势外，还要大量融入现代城市理念，高起点地建设好水、电、路乃至通航、通讯以及信息流、物流和其它更高科技基础，为更多更高更先进的科技产业落户本地营造好“安乐窝”，让地方发展至少领先个二三十年甚至五十年，使省直管县改革推进的优势发挥得淋漓尽致。
（五）省直管县财政体制的推进，一个很实在的落角点就是权力更自主。直观地透视，省直管县体制的推进，最具体的操作就是更大更多更自主地决策自己的发展方向和财力使用，无论从政策优惠还是财力倾斜乃至行政审批权力下移，都给县级发展注入了很大的空间和活力。因此，县级决策者们必须依法行政，科学理财，统筹发展，尤其是最近十年二十年，要紧紧围绕民生大计、地方基础、三农提升、民营经济以及现代农业、骨干工业、高科技、高附加值产业、立体化城市迈进的步伐，梯级部署，渐进实施，力争在十年二十年内把本地建设成为既符合本地实际、又不落伍于现代的理想县域经济发展格局，力争使本地居民生活水平、国民生产总值乃至财政积累水平均提升到同类地区乃至全省全国的前例。
三、扭转县域财政经济发展窘况的六个主要思考
（一）利用优势，狠抓资金流畅到位监管。主要是针对省直管县后各项财政发展资金直达的实际，建立健全财政资金“直通车”的机制和运行坦途。要大力配合当前县级财政建立健全的财政国库集中收付制度改革，强化各项省直管县快捷直达的财政资金监管，不仅要通过统一收付机制运作收好到位的财力，分类进行核算监管，又要通过严密的支付体系进行全方位的拨付监管，更要县、镇、村通力合作，集中一定的精力进行拨付之后的到位和使用以及终结的监管，尤其要把好使用终结决算和审计的监管关口。其监管主旨就是要全力保障所有财政的钱不折不扣地用在该用的地方上，特别是对地方建设的钱坚决百分之百地用到建设项目上去，保障发挥应有的效率。
（二）慎重用钱，狠抓总体长远发展部署。新的财政体制理顺了省、市、县三级收入分配关系,增强了县级政府发展经济的调控能力。县级要主动适应改革新要求,发挥财政政策的调控作用,大力整合财政资源,集中财政资金,调整经济结构,转变增长方式,不断提高经济发展质量和效益。一要狠抓基础长远工程即公共基础设施建设和服务，重点抓好抓实街道、市场标准化的硬件建设和其它各类软件服务。二要狠抓一个地方的支撑项目，尤其是产业关联度强、时代气息紧密的产业转移和对接的发展，特别是高科技产业，要下决心引进、做实、推开。三要狠抓三农转化性产业的发展，提升优质农业品位，尤其是农业大县、工业小县、财政穷县，更要紧密结合本地实际，充分利用区域丰富的资源优势，大力发展科技农业、高效农业和长久农业、现代观光性农业，使传统农业逐渐提升到财政支柱经济地位上来，为城乡平衡差距、繁荣发展和向高科技产业迈进做出新的更大贡献。四要狠抓第三产业群体和品位提升，尤其是与高科技、高品位和高效率产业相辅佐的服务业，要提前设计和推进。在提升起居饮食等服务行业的同时，超前规划或发展好网络通讯、文化集团和非物质文化产品的争取认定和有序扩大等等，在提升第三产业或项目品位的同时，逐步提升区域品位，切实增强发展竞争的硬实力。
（三）推进区域基础设施建设大跨步。要进一步深化投资体制改革，打破基础设施建设领域的垄断，鼓励和引导社会资金进入法律、法规没有禁止进入的基础设施领域，建立和完善政府助推与市场硬推相结合的多元化的基础设施建设投融资体系。瞄准三个主要方面：一是不断创新财政贴息引导新路，浙江省在全国率先对基础设施建设项目的银行贷款运用财政贴息，给予3%—5%的财政贴息补助，运用“四两拨千斤”的杠杆原理，充分发挥财政在基础设施投融资中的引擎作用，用财政贴息政策引导银行资金流向县域基础设施建设，变直接投资为间接推动与协调引导，切实推进县域基础设施建设大跨步。二是大力探索资金筹集多元化的新路，构建“自贷、自建、自管、自偿”的经济实体资金运转机制。具体创新手段包括：收取城市基础设施配套资金，收取或提高基础设施服务的价格，发行有价证券向社会公开募集资金等等，以使县域基础设施建设有源源不断、规模日益增大的可持续性建设资金助推。三是试行推进资源享用商品化新路，基础设施项目建成投产后就进入到运营维护阶段，运营维护做的好坏在很大程度上决定了基础设施的经营效率和服务质量的高低，我国的基础设施一直由政府投资和建设，并且一直由政府垄断经营，但由于财力不足等问题，让各级政府独立承担基础设施的后期运营费用非常困难，根据“谁消费，谁付费”的原则，适度对基础设施的使用收取费用是必要的。市场化经营使得部分或特殊的基础设施变为有偿使用，不仅可以提高人们对基础设施的利用率，还可增强基础设施自我积累、自我更新能力，实现建设资金的良性循环，有效促进城市基础设施建设与不断更新发展恒久运行。
（四）循序渐进，稳步催生区域主导经济发展。在推进发展进程中，必须坚持好长短规划、快慢项目和依序推进战略实施发展项目，要当作省直管县后财政经济发展的主旨。要大力促进产业培育和产业链的整合，县域经济发展离不开产业，没有产业的支撑就无县域财政经济可言。从目前很多县域经济产业发展的现状来看，大部分县域经济发展尚处于自由（培育）发展的传统阶段，只有少部分县域经济已经到达了特色优势产业逐渐凸显的整合发展阶段，至于创新发展一体化阶段的县域经济更是凤毛麟角。因此，主导产业的形成和成长显得非常重要。具体来说，经济欠发达的县域正处在主导产业培育阶段和成长的前期，要通过招商引资和重点扶持，促进主导产业形成和成长是加快县域经济发展的主要任务；经济较发达的县域正处在做强主导产业的阶段，要通过政策引导和重点支持，促进主导产业壮大是加快县域经济发展的主要任务。中部经济较发达的县域主导产业多处于产业成长前期和中期，提高产业集群效应和承接国内外产业转移能力是加快主导产业发展的主要途径。对于已经完成了主导产业培育阶段的县域，要通过政策引导和营造环境，促进主导产业升级和演替，以促使区域产业链的很好整合，形成整体关联经济板块后，既能相互促进良性发展，又能合力抗衡经济发展波动周期或风暴，强有力地助推一个地方的财政经济持续稳定协调发展。
（五）跟进时代，着力引进高科技产业群落区域发展。在促进本地中小企业或实体经济稳步良性发展的同时，要充分借助省直管县财政之后的大靠山、大背景，不断引进那些高科技含量、高附加值、高回报率的“三高”产业或项目落户县域发展，以科技、产业、劳力、资金和配套服务等高吸附能量的项目，高质量、高效率、高就业地快速推进县域财政经济跨越式发展。充分运用各地招商引资积累的经验和优势，引进和对接东、中部或国外先进产业项目，助推地域经济成气候、上档次、高回报。这里建议三点核心问题供县域人士去思量把握：一是引进规划的起点要高，“穷县也得富规划”；二是要从实施战略上接近高层或国外，对接部分产业或附件产业，要树立穷县敢于屈尊、勇于“高攀”的理念，坚定地走出县门、省门、国门，从发达地区去引项目，从多项目中去引精项目，从好项目中去引优项目；三是发统揽县域经济发展总局上去引进项目，择优录用那些重点“三高”尤其与本地产业集群关联度很强的产业或项目，以纲举目张的战略思维，引进和助推“三高”产业到县域发展，为县域财政经济跨越式发展插上金翅膀。
（六）借风乘势，破解农村金融改革难题加快县域经济发展。要借助省直管县财政和国家强农惠农的大好因势，着力解决农村金融边缘化的问题。一要围绕国家财政对农民的补贴政策开展金融创新，银行应充分利用已经成熟的结算支付系统、运营网络，与财政正在建设的“中国农民补贴网”对接，既保证三农资金的安全运行落实到位，又能充分利用大量的支农资金运行的空隙开发新的融资总量，开发更多更好的惠农金融产品和服务，为国家财政补贴资金直接从国库发放到农民手中建立金融载体和金融通道。二要围绕国家支农惠农的金融扶持政策开展金融创新，配合国家财政扶持政策，开发自身独立经营的小额农户贷款、农业企业贷款、农业事业法人信贷，满足农村有效信贷需求。三要围绕农村社会保障体系建设开展社保金融创新，在农村医疗金融方面，加强与医保、卫生部门合作，以新农合为重点内容，开发新农合贷款产品，提供农村医疗金融服务；在文化教育方面，加强与教育部门合作，开展学生金融服务，促进教育文化发展。四要围绕国家扶贫开发政策开展农村金融扶贫业务创新，目前我国贫困人口还有将近农村总人口的6%，银行应该配合国家扶贫开发政策，针对贫困农户，提供基本的金融服务。五要围绕风险防范，强化财政和金融风险意识和监管，在当前全球金融市场剧烈波动的背景下，银监部门要特别注意规范运作和加强监管，落实风险防控措施，建立严格的风险评估、排查和监控制度，以有效防范金融创新可能产生的负面影响，既要保证有力助推县域财政经济畅通发展，又要保障金融与地域发展协调并进。尤其是对村镇银行、各类贷款公司和农村资金互助社等微融机构，更要实行科学规范和严格监管。此外，还要加强宣传，强化各金融机构和农村金融市场主体的风险意识，提高防险能力，以促成县域财政经济繁荣发展与金融良性运行、与“三农”协调共进双赢的发展格局，力借省直管县财政之势，创造县域财政经济发展继农村家庭联产承包责任制和农村税费大改革之后的又一个明媚的春天！
（作者单位：湖北省南漳县财政局）