陈 贺


党的十八大报告，从全局和战略的高度，强调要全面深化经济体制改革，并对当前及今后一个时期加快改革财税体制、完善公共财政体系提出了明确要求。近年来，以部门预算、国库集中支付、政府采购、非税征缴等为主要内容的财政管理制度改革正在逐步推进，不断深入，这场改革是财政管理制度、体制和方式方法的全面创新。包头市的四项改革工作在总结历次改革经验的基础上，借鉴先进地区做法，采取了循序渐进的方式，在积极探索、稳步推进中取得了重大进展，对优化经济发展环境，有效增加政府财力，提升发展保障能力，促进公共财政体系建设，提高依法理财的水平，严肃财经纪律起到了积极的作用。在总结成绩的同时，针对改革进程中存在的问题，进行了深入的调查研究和分析探讨。
一、财政管理制度改革的现状及成效
（一）预算管理制度改革
包头市本级部门预算改革，按照“统一编制、统一管理、统筹安排”的原则，从2002年开始试编部门预算，2003年正式编制部门预算。
在预算编制方面。从制度建设入手，先后制定了基本支出、项目支出以及项目库管理等一系列办法制度，建立基础信息库，形成了部门预算网络化管理模式。2005年率先在全区逐年将非税收入纳入预算管理，2011年1月1日起将预算外管理的收入全部纳入预算统筹管理。在预算管理方面。将部门所有收支统一纳入到部门预算管理，实行统一编制、统一管理、统筹安排使用，促进和完善了“收支两条线”改革，有效地解决了预算内外资金管理“两张皮”的问题。同时，通过整合和完善指标管理和集中支付系统，实现了动态掌握单位结余资金情况，增强了财政调控能力。在预算执行方面。每年经人代会批准的预算，都按法定时间及时批复到部门和单位。并将部门预算与指标管理、国库集中支付系统有效对接，从组织收入、资金调度、指标下达整个流程在有序流畅的同时也加强了监管，预算约束力得到加强，预算执行到位率逐年提高。在预算公开方面。不断加大信息公开力度，向人代会提交审议的部门预算从最初的4个增加到现在的25个，涉及民生资金的，如教育、卫生、社会保障、民政、住房保障、环保等部门预算全部提交人代会接受人大代表审议。2010年在全国率先使用包含有基础信息、项目管理、预算编审三个模块的“三合一”部门预算1.0软件，并积极与金财大平台实现信息对接，为不断推进部门预算的科学精细化编制奠定了基础。
部门预算的实施，使财政资金围绕部门形成一个分配、使用、管理和监督的新运行体系，克服了过去条块分割的弊端；各类专项资金整合使用，提高了公共资源配置效率和资金使用效益；零基预算、综合预算等方法的运用，减少了人为因素影响，使预算编制趋于公平、合理、科学；规范了政府、财政、各部门的支出行为，推进了依法理财、民主理财、科学理财；增强了政府宏观调控能力，提高了财政资金的使用效率。
（二）国库管理制度改革
包头市从2000年开始，以建立适应公共财政发展要求的现代国库管理制度为出发点，结合包头市财政工作实际，按照积极稳妥、分步实施的工作思路，实施国库管理制度改革。
2001年5月成立了包头市会计核算中心（2002年更名为包头市财政集中收付中心）。在纳入财政集中收付单位的预算管理体制不变、理财机制不变和会计主体法律责任不变的情况下，撤消单位相应银行账户，对各单位的财务收支进行“单一账户、集中收付、分户管理”，通过国库单一账户体系（包括：国库单一账户、预算外资金账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户，特设账户），由财政直接支付或授权支付到收款人或收款单位。2004年出台了《包头市财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》，《包头市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》。至2005年各类财政专项资金全部实现网上下达部门预算，网上申报、批复用款计划和资金清算，标志着包头市国库管理制度改革全面完成。2008年正式启动公务卡结算制度改革，出台了《包头市本级预算单位公务卡管理暂行办法》，至2010年全市所有核算单位全面实施公务卡结算制度。
通过改革，所有财政性资金的收付，都是按规范的程序在国库单一账户体系内运作，从根本上解决过去财政资金层层拨付，流转环节多的问题，财政资金使用效益得到提高；增强了财政资金使用的透明度，有利于从制度上解决以往资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题；建立了财政资金支付的全过程监督，提高了资金拨付效率和规范化程度，保障了财政资金安全有效运行，从源头上预防了职务犯罪的发生。
（三）推行政府采购制度
包头市从1998年开始试行，1999年全面推开政府采购制度。按照“循序渐进、理顺体制、规范运作、逐步完善”的原则，坚持以制度创新为突破口，勇于实践，积极探索，努力营造“公开、公平、公正”的政府采购竞争环境，实现“阳光交易”。
1999年9月正式发布了《包头市政府采购管理暂行办法》，标志着包头市政府采购工作开始有章可循，向规范化迈进，同时成立了政府采购工作领导小组，以加强协调和管理。之后相继出台了《包头市本级政府采购目录》、《包头市政府采购实施细则》、《包头市政府采购信息报送的有关规定》、《关于违反政府采购管理规定处理暂行办法》、《政府采购专家管理办法》、《包头市政府采购方式工作流程》、《机动车辆统一保险集中供油管理办法》等各项管理制度，为政府采购工作的规范性管理提供了制度保证。
按照《政府采购法》的要求，包头市于2003年初正式成立了政府采购中心，实现了政府采购的管理职能和执行职能相分离，同时，各旗县区也相继成立了政府采购组织管理机构，形成了市、县区政府采购上下联动的政府采购管理体系。随着政府采购管理机构的建立健全和政府采购程序的规范化，政府采购规模也在逐年增加，政府采购范围也从单纯的货物、办公用品采购扩大到对车辆购置、车辆保险、供油、储备物资、公务用车、图书、计算机等方面。2010年在全区率先启动了具有全国领先水平的政府采购网络管理系统，采用了“管采一体”网络体系和全流程设计理念，标志着包头市政府采购工作由手工向信息化管理的迈进。2011年在完善网络功能方面实行了二期改造，全面实现了政府采购的办公网络化、管理精细化及服务智能化。
政府采购的推行，充分发挥了财政政策功能，规范了财政支出行为，提高了资金使用效益；至2012年底，包头市政府采购已形成以制度、程序、操作、监管和平台五位一体的运行机制（即：五步程序办理采购业务；五条渠道促进规范操作；五种方式组织采购；五个环节网络操作设置；五种角色提供服务），采购范围实现了项目与金额全覆盖；电子采购的实行，真正实现了政府采购工作网络化办公、精细化管理，智能化服务，极大提高了工作效率和服务水平，打造了“阳光平台”。
（四）非税征缴管理改革
包头市按照健全公共财政体制的基本要求，建立统一、规范、高效和有序的政府非税收入管理制度，实现政府非税收入“国家所有、政府调控、财政管理”。
2004年，设置了非税收入管理科，将预算外资金、纳入预算内管理的行政性收费（基金）、罚没收入统一归口管理，并负责征缴入库，监督稽查及相关管理工作。2006年，包头市率先在自治区开展非税收入收缴管理制度改革，并在全区盟市中第一个组织制定了完整的管理政策――《包头市非税收入管理实施意见》，2007年市本级改革全部完成。2012年在全区范围内率先正式启用了“内蒙古自治区非税收入管理系统”，实行“财政部门、代理银行、执收单位统一运行的非税收入收缴管理系统，按国家、自治区政策建立统一规范的包头市非税收入项目库，出具全区统一的电子版财政票据，收入直接上缴财政”，改革后的管理办法减少了中间过渡环节，标志着我市非税收入管理改革进入了全新的阶段，管理水平再上新台阶。
非税收入收缴管理改革，改变了过去非税收入由执收单位自行收缴入库、自行管理的做法，采取直接缴库或集中汇缴方式，规范了政府非税收入的收缴行为，促进了缴款人依法缴款、执收单位依法执收、财政部门依法实施监管；通过建立非税收入项目库和标准库，有效杜绝了执收单位自立名目收费、超标准收费等乱收费现象；取消执收单位非税收入过渡账户，全面推行“单位开票、银行代收、财政统管、政府调控”收缴模式，加强财政票据领购审核、发放、使用、核销全过程跟踪管理，实现了“源头控收”、“以票控费”的目标；有效增加了政府财力，推进了依法行政，严肃了财经纪律，堵塞了漏洞，推动了源头治腐，提高了财政资金使用效率，优化了经济发展环境。
二、财政管理制度改革中存在的问题
（一）预算管理制度有待进一步健全。一是财政与部门之间的关系还没有很好的理顺，存在着信息不对称，致使财政部门难以真正了解部门所需的资金；二是部门预算与部门决算存在着脱节的问题，影响了预算信息公开和财政绩效考评；三是预算管理的科学化精细水平还不够，缺乏对项目结余结转资金的统筹管理；四是缺乏部门预算编制的监督及跟踪问效。
（二）国库管理制度有待进一步完善。一是由于预算批复时间较晚，致使国库管理制度在执行依据和程序上的规范性受影响；二是预算编制项目较粗、不够细化，使国库管理缺乏准确的依据，同时也使得财政部门在具体操作中不能对每一笔财政资金的直接流向实施有效监督；三是预算会计制度满足不了国库管理所引起的财政资金的核算要求；四是国库管理法律制度不完善，缺乏统一的、操作性强的管理制度和操作规程；五是单一账户体系不完善，信息系统不健全。
（三）政府采购制度有待进一步推进。一是1999年至今出台了一些政府采购的相关法律法规，但没有具体的实施细则，法律之间的协调配套尚不完善；二是政府采购计划性不强、采购单次规模小且零散，采购预算编制滞后，存在分散采购的现象；三是采购单位依法采购意识不强，个别采购单位缺乏制度意识，不能主动申请政府采购，存在“先斩后奏”、自行采购、补办手续等规避政府集中采购的行为；四是政府采购范围狭窄，规模小；五是缺乏合格的高素质的采购专门人才。
（四）非税征缴管理有待进一步强化。一是政府非税收入收缴管理缺乏专门的法律法规依据；二是部分执收单位仍存在应收不收、少收、超收范围或乱收，减免行为、程序不规范，一些收费项目没有纳入非税收入管理范畴，个别中直、区直驻地方单位存在滞留、截留应缴地方政府的非税收入等问题；三是旗县区非税征缴工作急需加强。
三、完善财政管理制度改革的建议
（一）健全预算管理制度。部门预算编制要符合《预算法》和其他法律、法规的规定，收支测算准确、真实、合法合规，体现财政宏观调控的目标，符合现行的财务规章制度，凡不合法的收入和支出，不能纳入预算编制范围；处理好财政与部门之间的集权与分权关系，增强预算编制的主动性；加强预算执行分析，强化决算管理，建立绩效预算评价体系，构建科学可行的绩效评价指标体系，采用合理绩效评价方法，对于政府所有的公共支出进行包含“量”和“质”两方面的绩效考评，以量化形式科学判定其绩效目标完成情况，持续效能及影响力；细化预算编制，加强对结余资金的管理，健全人大审查制度。
（二）完善国库集中收付制度。在实际工作中要更新观念，提高认识，树立服务意识，加强宣传，争取更多人支持理解改革；深化预算管理制度改革，细化部门预算编制，全面推行部门预算，为国库管理创造条件；加快预算会计制度改革，建立政府会计体系，即将财政总预算会计和行政单位会计合二为一，变收付实现制为修正的权责发生制；建立健全相应立法，明确国库管理在预算执行中的法律地位、职能和作用，以法规形式规定财政支付方式；完善单一账户体系建设，强化支出预算控制，实行政府采购制度，提高支出的公开性和透明度；加强国库现金管理，建立动态、科学的财政收支预测系统。
（三）推进政府采购制度。加强法制建设，建立一些与《政府采购法》相配套的规章制度；进一步宣传《政府采购法》，深化依法采购意识，严肃采购纪律，对于不按采购法进行采购的，给予相应的处理处罚；增强政府采购计划性，采购单位必须加强和提高政府采购预算编制的科学性和准确性，严格按照政府采购预算细化的要求编制采购计划；进一步拓展采购范围，发挥其规模效应；提高培养采购人员业务素质，建立业务精湛的采购队伍；建立健全政府采购的监管体系，推进“管采分离”工作，在分清职责上率先到位，将原来承担的操作职能全部移交给集中采购机构和采购人，从繁琐的操作事务中解脱出来，集中精力对整个政府采购工作进行监督管理。
（四）规范非税征缴管理。建立非税立法，在修改《预算法》的前提下，全面总结地方立法的经验，以全国性法规的形式制定一部规范政府非税收入征收、使用、管理程序的法律；对制约、阻碍经济发展的项目特别是涉及中小企业不合理、不合规的收费坚决予以停征；将不体现政府公共管理和公共服务职能的收费推向市场，依法照章纳税；严格控制各类不规范的减免行为，规范管理；落实国家“正税清费”的总体要求，鼓励各部门向上级争取政策和资金；加强旗县区非税收入管理，做好分析预测工作。
总之，部门预算、国库集中支付、政府采购、非税征缴作为财政管理制度改革的四项核心内容，都是从预算的不同侧面进行的，四项改革互为条件，相辅相成，只有将四项改革有效结合，利用“金财工程”大平台，相互协调配合，相互促进完善，最终实现数据共享，实现一加一大于一的放大效益。

（作者单位：包头市财政科学研究所）