引言：党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“要全面正确履行政府职能……推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”去年9月，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》【国办发(2013)96号】，对改善公共服务作出重大部署，并明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。根据文件精神，财政部初步确定将农业部、教育部等19个中央部门纳入2014年度政府购买服务工作计划，涉及艾滋病防治、失能老人养老服务等近30个项目。可以预见，在未来一段时期内，政府购买服务势将成为各级政府部门主要的公共服务提供方式，这也同时对财政管理的制度建设和机制设计提出了新要求。

　　一、政府购买服务的兴起与在我国的发展现状
　　（一）政府购买服务的前身——政府采购
　　政府购买服务并非新生事物，在西方发达国家已有30多年的历史。20世纪80年代，面对不断扩大的社会需求、公共服务开支急速膨胀与政府服务低效之间的矛盾，西方各国对公共服务体制进行了大规模改革，其基本内容就是实施政府采购——即政府把某些原来由政府亲自生产的公共产品或直接提供的公共服务，通过签订合同、授予特许权、共同生产等方式转交给私营部门、非营利组织或其他社会团体来向公民提供，政府则主要承担付费、监管以及绩效考评的责任。
　　我国在2000年左右，开始推行政府采购制度，2002年通过政府采购法立法。把政府采购法作为深化财政支出管理改革，建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制的重要举措来抓。与国外不同的是，我国最初政府采购服务主要限于政府部门自身消费的服务，如公文印刷、物业管理、系统维护等，因此采购项目也多为“各种形态和种类的物品”，其目的是规范管理、满足政府部门自身运转的需要。而现阶段我们所大力倡导和推广的“购买服务”，则是公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、医疗卫生和社会服务等，目的是通过市场化的手段提高公共产品的供给效率。
　　（二）实践先行，政府购买服务走上前台
　　20世纪末特别是1世纪以来，随着我国社会主义市场经济的发育发展和行政管理体制改革的不断深入，政府购买服务的实践在各地遍地开花，2005年，无锡市率先试水公共服务的政府购买改革，将当地结核病防治交由民营医院托管，此后，进一步将政府购买服务的范围扩大至市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测等项目。几乎与此同时，上海、深圳、山东等地在涉及市政、个人服务等方面也大量地进行了政府购买服务，取得了良好效果，特别是广东省还于2009年出台了《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，第一条即为加快转变政府职能，推进政府购买服务。时至今日，各地政府购买服务的领域愈益广泛，涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务、就业培训、社区服务、基础设施建设与养护、绿化环保等诸多方面。
　　相应于政策上，政府购买服务的大门也渐次放开。2003年党的十六届三中全会指出，要允许非公资本进入法律法规没有禁止进入的基础设施、公用事业等领域。2005年国务院又出台相关政策，鼓励支持和引导民间资本参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。党的十七届五中全会明确提出，要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。2012年3月，财政部发布《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》，以中央财政专项资金支持社会组织参与社会服务。2013年7月国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务事宜。　
　　实践至此，从中央到地方都对大力推进政府购买服务达成共识，其驱动因素如下：一是推进政府职能转变，彻底杜绝越位、缺位、错位现象，加快国家治理体系和治理能力现代化；二是提高政府公共服务供给水平和效率，满足公众与日俱增并呈多元化的服务需求，建设服务型政府；三是倒逼服务业加快发展，引导有效需求、促进就业，激发未来经济持续发展的潜力；四是降低公共服务成本，助推基本公共服务均等化，体现结果导向的财政支出理念，构建现代财政制度。
　　二、政府购买服务的内涵与实施要素
　　（一）政府购买服务的内涵
　　我们现阶段所推广的政府购买服务，更准确的表达是“政府购买公共服务”，即是政府为了履行服务公众的职能，以公开招标、定向委托、邀标等形式将公共服务转交给社会组织、企事业单位生产，再通过财政支付费用将其购买并提供给公众，目的是运用市场手段改进公共服务的供给方式，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，从而改善社会治理结构，满足公众日渐增长的多元化、差异化需求。
　　可以说，政府购买公共服务是寻求政府与市场有效结合的具体实践，是公共服务提供方式的创新模式。在这一模式中，政府作为购买者，将服务的生产转移给社会力量，实现了职能转移和权力下放；社会力量作为服务提供者，在公共服务领域中的地位得到提升，作用得以更充分地发挥。特别是，购买公共服务的行为和过程很好地联结了公众对公共服务的需求、政府、社会力量等要素，使政府突破直接提供公共服务所带来的成本、效率、专业化程度的约束，而从质量和数量双方面提升了公共服务供给能力。
　　（二）政府购买服务的实施要素
　　1.谁来买——准确把握购买服务的主体
　　国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》）作为近期实践的指导性文件，将购买主体界定为：“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”。同时提出：“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”。
　　行政机关的概念相对明确，无需赘述。这里所说的事业单位和群团组织主要包括以下几类：第一类是具有行政管理职能且未来改革方向是转为行政机关的事业单位，如环境保护督查监管机构、海洋维权巡航执法机构等。第二类是纳入行政编制并按照公务员法管理，经费由国家财政负担的群团组织，如妇联、公会、团委等。第三类是从事公益服务的事业单位，在提供公共服务过程中，如果需要借助社会力量，可以在现有财政资金安排内，严格遵守购买服务的相关政策和程序，向社会力量购买服务。
　　2.向谁买——科学界定承接服务的主体
　　《意见》将承接主体界定为：“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”
　　从广义上讲，具备承接政府购买服务条件的社会力量是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括社会组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等。具体来看，我国现阶段的“社会力量”主要包括以下几类：一是依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构；二是国务院批准免于登记的中央层级社会组织及其地方分支机构，如中国红十字会、中国作协等；三是根据个别行业法律、法规规定，既不在工商部门、也不在编制管理和民政部门登记的中介组织，如律师事务所；四是一般意义上的本身就承担公共服务供给责任的事业单位。五是除上述明确纳入承接主体的社会力量外，一些未在民政部门登记但以社会组织名义活动的“草根社会组织”，也将随社会组织管理制度改革的推进逐步纳入承接主体。
　　值得注意的是，2012年国务院提出建立健全政府向“社会组织”购买服务制度，2013年将“社会组织”扩大到“社会力量”，依法成立的企业、机构也被纳入了承接主体。政府购买服务承接主体范围的扩大，既是一个思想认识逐步深化、改革力度逐步加大的过程，也体现了政府高层对政府购买服务工作的高度重视。
　　3.买什么——科学界定购买范围
　　《意见》对政府购买服务内容概括为：适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。具体来说政府可以向社会力量购买的公共服务主要包括以下几类：
　　第一类：增加公众福利、受益对象特定的公益类服务。如教育、科技、文化、卫生等。
　　第二类：具备支撑经济社会正常运转、民众受益且无法分割的特点，无需通过制定法规实施生产，受益范围具有地域性特点，且未必一定由行政管理部门承担的服务。如基础理论研究和社会管理服务等。
　　第三类：除以上两类服务外，为支撑政府部门履职的一些中间服务也可以向社会力量购买。如维持政府机关运转的后勤服务、法规制定的前期研究、后期宣传服务等。
　　鉴于各地对政府提供服务的需求和社会力量的服务能力不尽相同，中央没有明确统一的购买服务项目范围，仅作原则性规定，这有利于各地结合实际，因地制宜，科学制定本地具体的政府购买服务目录。但对禁止购买的服务内容提出了明确要求，主要是为了确保政府全面正确履行职能，防止“卸包袱”，将应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项推向市场，损害广大人民群众的利益。
　　事实上，在市场经济体制改革不断深化和社会发展转型时期，我们很难准确列举出购买服务的所有项目。从实践上看，一个受到广泛认同和贯彻的基本原则是，要对核心职能和非核心职能进行区分。一般来说，执法权、审批权、立法权这些核心职能要由政府亲自履行，不能对外购买，对外购买的主要是属于执行环节的事务性非核心职能。
　　4.怎么买——合理拟定购买程序
　　《意见》对政府购买服务程序和机制作了原则规定。具体来看主要购买流程如下：一是编制购买计划。购买主体结合工作部署和本单位工作实际，编制年度政府向社会力量购买服务计划。二是公开购买信息。购买主体通过各级人民政府门户网、政府采购网等媒体及时向社会公布购买的服务项目相关信息。三是选择购买方式。购买主体按照相关规定，根据购买内容选择通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、委托、承包等方式选择承接主体。四是签订购买合同。购买主体应及时与承接主体签订购买服务合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等内容。五是开展考核评价。通过对购买服务项目数量、质量等进行考核评价，在确认达到合同要求后支付购买资金。
　　这里需要强调的是，政府购买服务是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进，并非新增财政资金专门用于政府购买服务，而是在既有财政预算资金中统筹安排。
　　三、政府购买服务的现实应用：购买的三种主要方式
　　（一）合同外包——适于质量标准明确的“硬服务”
　　所谓合同外包又叫服务外包，即将原来政府直接生产并提供的公共服务，采用公开招标等方式，交由具有一定资质的社会服务机构完成，根据中标者提供服务的数量和质量，通过财政支付服务费用，实现购买。实践证明，能够采用合同外包的公共服务，其质量标准必须清楚明白，合同设计能够事先详细约定双方权利义务、服务价格、质量规格，即使受益主体无法量化到每一个人，政府仍然能够以公平的价格完成市场交易，实现公共服务的购买。由于具有上述特点，这种质量标准明确适于采用合同外包的公共服务被称为“硬服务”。
　　（二）直接补贴消费者——适于受益主体明确但质量标准难以明晰的“软服务”
　　在实际生活中，有狠多“软”服务很难用详细的服务质量标准衡量，而是与受益群体的主观感受有关，但只要受益群体明确，同样可以购买，不同之处在于购买的方式是采用政府直接补贴受益群体，而受益群体作为市场上的消费者自由选择服务提供商。目前，我国在特殊人群教育和农民工培训领域，采用“教育券”、“培训券”就属于这类“软服务”政府购买的实践探索。政府采取这种做法，目的是希望通过利用社会组织的专业技术和人力资源优势，实现有效提供基本公共服务的目的。
　　（三）补助或奖励——适于向社会免费提供公共服务的公益性组织、非营利性的企事业单位和社会机构
　　政府对承担公共服务的社会组织民办机构给予以一定的资助，资助形式包括经费资助、实物资助和优惠政策扶持等。2013年6月，财政部、文化部联合印发关于中央补助“三馆一站”的专项资金管理办法，其目的就是采用奖励或补助的方式，向对于社区居民免费开放的美术馆、公共图书馆、文化馆（站）购买基本公共文化服务。这种“定额补助、择优奖励”的财政拨款方式，正是对政府购买公共服务所强调“费随事转”、“办事养人”的积极回应，体现结果导向的现代公共管理和财政支出理念。
　　四、政府职能部门在购买服务中可能出现的问题
　　（一）购买“缺位”
　　一是将一些明显只能政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项推向市场。在政府购买服务中可能出现一些地方将应当由政府提供的公共服务推向市场。比如一些法律法规、发展战略、政策、标准的制定和实施，这些职能承担者主要为各级行政管理部门，如果向社会力量购买可能影响政策制定的公平性，损害公众利益。二是以购买服务的名义“卸包袱”。在政府购买服务实施过程中，可能出现一些地方政府以追求自身效益为价值取向，更多考虑的是解决自身财政问题以及减少政府监管与服务职能等，将一些政府不好管、没效益的服务事项承包给社会力量做，向市场“卸包袱”，减少政府资金投入，而忽视了政府应承担的公共责任。三是对社会组织承接的服务项目放任自流，当甩手掌柜。在政府购买服务实施过程中，有的政府部门将服务项目一包了之，从而出现社会组织把盈利放在第一位，提供的服务打折扣等现象，在一定程度上间接影响到政府的形象。
　　（二）购买“越位”
　　一是出于利益考虑，将一些本该交由社会力量承担的项目大包大揽。由于转移政府职能涉及到利益格局的调整，有的部门对推进购买服务存在“舍不得”、“不愿推”的思想，甚至存在抵触情绪，畏难观望情况较重。二是政府部门在购买服务内容选择上可能出现“政府配餐”现象。地方政府在确定购买服务范围和内容时，更多地考虑自身中心工作和财力水平，直接确定购买项目，从而忽视群众真正需要。公众在享受公共服务过程中，存在“被代表”、“被服务”等本末倒置的现象。三是政府职能部门成为社会组织的雇主。在政府购买服务实施过程中，有些政府部门将社会组织视为雇主与伙计的关系，一些公共服务职能看似已经转移，但政府部门在背后依然掌握管控权，行政干预并未减少，这将使社会组织在服务中失去独立性和灵活性，影响服务效果。
　　（三）购买“错位”
　　一是设立进入购买服务领域的门槛限制。由于门槛限制，在招投标过程中草根社会组织常处于劣势，特别是新生小型社会组织缺乏机会、而官方或半官方性的社会组织则具有相当的优势。二是政府购买服务中对下属事业单位“定向购买”。要防止政府部门将购买服务视作权力寻租、利益扩张的工具，故意选择下属社会组织或其他有利益关联者。三是一些从事公益服务的事业单位，在实际工作中也存在向社会力量购买服务的情况，这就可能出现一边购买服务，一边又养人办事、“两头占”的现象。
　　五、全面推进政府购买服务工作与财政管理新任务
　　（一）加快职能转变，稳妥推进政府购买服务工作
　　实践证明，政府向社会力量购买服务，将政府“不便做”和“做不好”的公共服务事项转交社会组织做，既有助于政府职能转变，又有利于社会组织的发展。但作为一项综合性改革，政府购买服务工作不仅总体难度较大，而且涉及各级政府以及财政、民政、编制管理、监察审计等多个职能部门，因此要同时抓好宏观管理层面和微观操作层面的工作，必须把握好以下几方面问题：
　　1.转变传统观念，构建新型政社关系
　　一是以正确的政绩观对待公共服务。过去有大量事实表明，扭曲的政绩观使群众被强制服务，带来公共资源的极大浪费和公共服务短缺。购买服务工作能否顺利推进，不仅要考虑新增公共服务，还要接受供给模式的变革，更要以改革创新的精神正确对待利益格局调整，积极行动，大胆探索，把社会力量能够提供的公共服务，尽快尽可能交由社会力量承担。二是准确研判公共服务的真实需求。应以公众选择和真实需求作为购买活动的起点，将政府购买公共服务上升到现代公共治理和构建服务型政府的高度加以把握。在购买之前，通过论证会、问卷调查等方式广泛征集群众意见，在科学评估群众需求的基础上，筛选相应的服务项目，建立服务项目库，通过动态管理的方式及时补充更新项目内容。三是减少行政干预，增强购买的独立性。减少行政干预的目的是防止政府部门假借购买服务之名“收编”社会组织，有效保障社会组织的独立性和自主权，让政府接受社会监督，让公共服务供给的效率和质量接受市场的严格检验。因此，政府部门应该依法行使权力，依法进行购买活动，在尊重社会组织自主地位的前提下，加强合作，注重发挥其组织优势、功能优势和专业优势，建设新型政社关系。
　　2.进一步厘清政府职能，明确购买服务边界
　　首先是以政策法规的形式将政府职能边界和购买服务边界予以明确。政府购买服务是推动政府职能转移的一项具体实践，为有效防止实践过程中出现如前所述的“越位”、“缺位”和“错位”现象，各地应加快研究制定“政府转移职能目录”和“政府购买公共服务目录”，进一步厘清并厘定哪些服务必须由政府直接提供，哪些服务可以转交社会力量提供，哪些服务坚决不能购买，哪些服务适合市场化运作。其次是加强对社会力量提供服务的过程监督和效果评估。政府向社会力量购买服务后，原来由政府直接提供的公共服务，变成由社会力量提供，此时政府的工作重心就发生了变化，即为确保公共服务质量不被私营部门的利润动机损害而需要对社会力量提供公共服务进行严格的过程监管和效果评估。可以说，政府购买服务以后，对自身管理责任和管理能力有了更高的要求，这恰恰是是政府职能转移的题中之义。
　　3.强化措施，调动并保障各方面支持改革的积极性
　　首先是明确职责分工，做好部门协调工作。行政主管部门同时作为购买主体，应对购买服务具体项目进行充分调研，研究制定本行业购买服务的意见或方案，积极组织实施并跟踪监督、考核验收。各级财政部门应牵头做好资金管理工作，尽快制定政府购买服务目录，健全政府购买服务制度机制，监督指导各类购买主体依法开展购买服务工作。机构编制部门负责推进政府职能梳理，加快公共服务类事业单位分类改革，提供相应的政策保障。发改委则负责同有关部门编制政府投资计划，推动相关项目列入政府购买服务计划。其次是加强完善法规制度建设，杜绝利益输送。暗箱操作和不正当关联交易，必然增加公共服务购买成本，无形中给社会组织参与购买活动增设藩篱，影响其支持改革的积极性。因此我们在未来工作中应进一步制定严格的招标、评估、监督的法规制度，对采购过程进行动态管理，还应建立充分的信息公开制度，实现第三方独立机构监督、媒体和公众监督，确保政府购买服务的全过程以公开透明、平等竞争的市场化方式进行。再次是放宽准入政策，积极培育承接主体。现阶段全省服务业发展相对滞后，为提升承接主体的供给能力，应坚持政府购买和培育扶持并重，认真落实中央公益性捐赠税前扣除、非营利组织自身收入免税等政策，推广利用财政资金支持社会组织参与社会服务示范项目，优化市场环境，引导社会组织健康有序发展。
　　（二）提升财政管理水平，适应政府购买服务的需要
　　一旦大规模推开政府购买公共服务，财政部门必须跳出传统以资金分配和政府采购为主的事务性工作，而更多将注意力集中在制度完善、机制设计以及财政支出中后端环节的财政管理之上，如何应对新形势和新的管理要求，财政部门在思想认识和制度建设等方面可能还需要做好准备。
　　1.助力政府购买服务法律框架的细化与完善
目前我国尚没有针对政府购买公共服务的专门法律，中央层面应考虑推动适时修订《政府采购法》，加快研究制定《政府采购法实施条例》；地方层面则要结合经济社会发展的实际，制定“向社会力量购买公共服务的细则”以及有较强操作性的配套政策，将购买流程、范围、程序、经费保障以及解决争议的途径都做统一明确的规范。近期，应对照《意见》要求，结合针财政部财库（2014）37号文件对社会公共服务的分类（其中，第二类是政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务；第三类是为增加国民福利、收益对象特定，政府向社会公众提供的服务），探索与之相适应的采购方式、评审制度和合同类型。
　　2.认清政府市场社会三者关系，加快制定购买服务目录
政府向社会力量购买服务后，对于政府及职能部门的管理要求更高，为了防止市场受利益驱动而损害购买服务的质量，政府必须负起过程监管和效果评估的责任。为此，首先，财政部门应牵头加快研究政府职能转移目录事项，帮助指导政府及各部门厘清哪些是适合市场化提供的公共服务。其次，在科学划分政府、市场与社会三者关系以及省市县财权事权关系的基础上，各地要参照并深入研究中央级政府购买服务目录，明确各级地方政府的公共服务购买责任，制定完善适合本区域的政府购买服务目录，并明确购买公共服务的种类、数量等具体名录，作为实施标准。
　　3.保证用于购买服务的资金预算约束力
　　为了优化政府购买服务的政策环境，财政部门应保证政府用于购买公共服务的资金预算具有刚性约束力。首先要加强采购预算的源头管理：即对纳入政府采购的公共服务项目，列入年初部门预算或专项资金预算，坚持“有预算不超支，无预算不采购”。其次要强化部门预算的硬约束：即通过部门预算的刚性约束力敦促部门在购买服务时精打细算，通过公开竞争提高性价比，并要在付款环节“较真”引入购买服务质量考评机制，对于服务不达标的拒绝付款或扣减付款，提高财政资金使用的责任心和实际效果。第三应在基本公共服务领域的财政资金使用上设立普遍购买机制，积极创造有利于社会力量作为承接主体而发展的政策环境，比如可以尝试设立专项资金，专门支持承接主体的能力建设。
　　4.以预算绩效评价为抓手，加强购买服务的综合监管
政府购买服务，内含“花钱问效果”的财政支出观念。自实施绩效评价以来，我们虽然在财政支出绩效管理方面取得了很大进步，但总体上，对财政资金支出管理的重心仍居于中、前端环节。当政府购买公共服务成为各部门行政的常态以后，一方面，财政部门应在购买工作过程中围绕提高绩效这一主题，改进预算资金的分配方式、财政资金的审计方式，切实对于资金使用过程中的违法、违规进行问责；另一方面，要与监察、审计部门配合，根据公共服务购买改革进展，不断更新监督范围与思路，保障提高公共财政资金的使用绩效，维护公共服务购买公开透明的市场规则与提高公共服务质量相统一。
　　（本专题由本刊编辑部根据相关资料整理编写）