十八届三中全会为未来中国的改革与发展规划了路线图。会议公报明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”不难看出，将改革的精神落实到改革的实践，厘清政府和市场的边界，并寻求二者分工与协作的耦合点，将是一个事关成败的关键性问题。
　　在众多可选项中，公共产品的PPP提供方式堪为这样一个支点。对财政改革来说，尤其如此。
　　肇始于上世纪90年代的PPP（英文Public Private Partnerships的缩写，直译为“公私合作关系”），通过将政府的一部分支出责任以“特许经营权”方式转移给市场主体，既推动了公共产品和服务的市场化配置，又提高了公共服务效率，可以说有效地做到了“政府的归政府、市场的归市场”，和十八大提出的改变资源配置方式、转变政府职能、发展混合所有制经济、推进国家治理体系和治理能力现代化等要求高度契合。正如楼继伟部长所言，“从传统的‘政府包揽式’公共服务向PPP转变，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”基于这一认识，从去年底开始，财政部将PPP模式作为落实十八届三中全会精神、深化财税体制改革的重要举措，着手加以大力推广。
　　在我国，PPP的既有实践主要集中于利用世行(或亚行)贷款的某些基础设施项目上，应用领域有限，即便另有一些独立探索，积累的经验也不足够充分。对于大面积推进来说，其对制度环境的要求和改革智慧的创新都带来不少挑战，因此，起步之初，增强对PPP的全面认识及事前规范至关重要。为此本刊特设专题对关键性环节和重点问题进行概述和讨论，旨在帮助读者进入公私合作这一庞大知识体系的用户界面，引导感兴趣的读者去一探究竟。

　　第一章　认识PPP
　　第一节 什么是PPP？
　　PPP，源于英文Public Private Partnerships，中文有多种译法，如“公私合作关系”、“公私伙伴关系”、“公私机构的伙伴合作”、“民间开放公共服务”、“公共私营合作制”等等，近来在我国也多见“政府与社会资本合作”的表述。
　　关于PPP的概念，目前尚无一个比较权威和统一的定义。由于PPP模式的产生和发展与政府部门管理需求变化和民营化理论及实践的深入发展息息相关，因此国际上大多根据其在本国的实际应用特征来理解和解释。尽管众说不一，但比较一致的看法是，PPP的内涵有广义和狭义之分。一般来讲，最广义的PPP泛指公共部门和私人部门之间的任何形式合作。实践中，所谓“广义的PPP”则被赋予了一定程度的专属内涵，指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，方式主要包括BOT、BOO、PFI等，是一系列项目融资模式的统称。而“狭义的PPP”则由广义的PPP衍生而来，可以理解为对前者的升级，与BOT的原理相似，由“使用者付费”或“政府付费”，但它比BOT更强调公私部门的全过程合作，激励约束机制更为完善，从单纯的项目融资扩展到项目运营管理多个方面。
　　把握狭义PPP的核心内涵，要抓住三个要点：一是政府部门与私人部门建立合作伙伴关系。合作双方绑定一个共同项目目标，通过发挥各自的比较优势，最大限度提高效率，获取效益。二是利益共享。合作各方利益目标各有取向，政府方关注“少花钱、多办事、办好事”，侧重公共目标；私人方意在“有利可图”，看重经济回报，但大家都能够从合作中各取所需。三是风险共担。在合作过程中，按照风险与收益相匹配和最优应对分担原则，政府部门与私人部门可以各自承担最善于应对的项目风险，实现项目整体风险的最小化。
　　需要强调的是，在中国，引入PPP这个舶来品，由于国情不同、经济制度相异，“政府（公共部门）——私人”这组相对概念中，“私人”的提法很难将国有企业这一重要的市场主体涵盖在内，因此将PPP明确称为“政府与社会资本合作”更适宜中国国情并具实践意义。
　　第二节 PPP的由来与演进
　　追溯PPP的前世今生，作为一种实际应用的产物，它的由来时间其实不短。早在几百年前，欧洲国家就授予公路养护人“收费特许权”，由政府和社会资本共同提供公共服务。20世纪70、80年代，源于社会对公共产品需求的增长和公共财政支出压力上升之间的矛盾，发达国家开始普遍运用“特许经营”等方式，引导社会资本参与基础设施建设。1984年，土耳其前首相塔格特•奥扎提出了“BOT”概念，随后发展出BOO等多种模式。到了20世纪90年代，针对BOT等传统模式中社会资本参与项目建设、运营等后期环节的一些问题，英国政府率先提出了PFI模式，在特许期内通过“政府付费”的方式，支持社会资本投资公共产品，公私伙伴关系概念继而在西方国家得到广泛响应。PPP逐渐推广应用至各种大型的交通项目如铁路、高速公路、地铁等，还越来越多地出现在供水及废水处理、能源、通信乃至医疗服务、教育等项目中，在提高公共服务水平方面显现了一些效益。但随着时间的推移，这些公共产品的投融资方式暴露出了诸多弊端，如私人机构的逐利性，经常导致公共产品价格高企，难以保障公益性；政府的退出并未带来基础设施大发展，反而造成了基础设施供给不足等。为了纠正这种过度私有化倾向，弥补BOT、PFI等模式的不足，近年来，英国等发达国家又探索实施了一种完整的项目融资新模式，也就是狭义的PPP。
　　2008年全球金融危机后，各国将目光更多投向PPP模式，在财政状况持续恶化，基础设施投资资金问题突出的背景下，开始对基础设施进行分类，并积极探索加以实际运作。
　　在我国，对PPP已有过一些零星探索。1984年香港和合实业公司（Hopewell）联合中国投资发展公司共同发起的沙角B电厂项目是我国第一个BOT项目。不过，直至2002年，大规模政策推动和制度初创才开始，期间因经济环境变化和政策考量也曾有过起伏，时至今日PPP在我国的应用仍然有限，其中成功和失败的案例都有。已有的项目主要出现在一些大型的公共工程上，如北京、上海、深圳等城市的地铁项目均有对PPP模式的尝试；众所瞩目的国家体育场（鸟巢），其建设及运营模式也是PPP。此外，在水务市场、交通行业以及其他一些大型项目中PPP也获得一定的应用，但更多适用行业（如教育、医疗、住房、国防等）的PPP模式仍未开启。
　　第三节 PPP（狭义）是如何对传统模式进行升级的？
　　如前所述，“狭义的PPP”脱胎于“广义的PPP”，前者对后者的升级改造主要体现在更加强调政府与社会资本合作的全过程合作，由此也带来一系列革命性的变化（为便于表述，本小节述及的PPP仅限狭义）。
　　一是从运作模式看，新的PPP模式是一个完整的项目融资概念。其典型做法是政府和社会资本共同组成SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、营运，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。这种模式同时具有公共产品、委托代理、信息不对称等方面的理论基础。从公共产品理论讲，社会资本参与提供准公共产品，能够发挥双方优势，提高公共产品质量，提升产品供给效率，实现“1+l>2”的效果。同时，风险能“跨部门”进行动态分配，让双方承担各自擅长控制的风险，从而实现“帕累托最优”。从委托代理理论讲，政府通过激励约束和竞争机制，规范和引导社会资本行为，使之与公共利益最大化相吻合，确保整个机制的“激励相容”。从信息不对称理论讲，政府参与组成SPV，能更好地掌握建造经营等成本信息，克服信息不对称问题，避免社会资本“漫天要价”获取暴利。
　　二是从运作特点看，新的PPP模式与传统模式相比在扬长避短上优势明显。其一是政府“更多地参与”项目中后期工作，掌控社会与经济效益的“盈亏平衡”，确保项目目标不偏离。在BOT等传统模式下，政府往往将项目“全部外包”出去，项目财务状况政府难以控制。在新模式下，政府作为SPV参与方，与社会资本全程合作。一旦项目收益超出预期，政府就要依据合同约定，下调公共产品价格，避免其获得暴利。反之，政府就要通过补贴或涨价等方式，使社会资本获得合理回报，以保障项目可持续。其二是社会资本“更早地介入”项目前期论证，专业作用发挥更加充分。在BOT等传统模式下，社会资本只参与中期建设和后期运营，规划、设计等前期工作都由政府来做，到项目招标完成后，社会资本才真正参与到项目中。在新PPP模式下，从最初的可研、立项等前期论证阶段，社会资本就深度参与进来，对项目的理解更为全面，对风险的识别和评判也更加准确，从而提高了项目运营的成功率。
　　三是从运作效果看，新PPP模式是一种能使“政府、企业、社会多方共赢”的公共产品提供方式。过去是政府和社会资本独自做事，而PPP模式突破了这种局限，让政府和社会资本得以“共舞”，实现“多方共赢”。对政府而言，缓解了财政支出压力。政府通过项目未来运营收入和适当补贴，“撬动”社会资本参与项目“全生命周期”，不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。对社会而言，提高了公共产品供给效率。PPP模式打破了传统的政府与社会资本的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合了公私各自优势，能让“专业的人做专业的事”，把政府的政策意图、社会目标和社会资本的运营效率、竞争压力结合起来，充分提高了公共产品供给效率。对企业而言，拓宽了企业的发展空间。PPP模式通过授予特许经营权，使社会资本不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，企业可选择的投资方向大大拓展。
　　第二章　推广PPP是适应改革的现实需要
　　第一节 PPP模式的变革背景
　　英国在90年代开始推广PPP时，就曾经明确提出“推广PPP是政府改善公共服务的重大变革”。的确，PPP对传统“政府包揽式”公共服务的革新，不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，更是涉及转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒的“机制变革”。从我国现实情况看，在当前贯彻十八届三中全会“全面深化改革”精神的关键时期，推广PPP模式正是适应“转变政府职能、优化资源配置、深化改革开放”要求的一次体制机制变革。
　　首先，推广PPP模式是适应“国家治理现代化”要求的一次变革。这次三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理”与以往采用的“国家管理”相比，一字之差，反映的内涵和实质却很深远，现代国家治理更加注重契约精神、市场观念，更加注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式，其必要条件就是，政府和企业“按照合同办事”、平等参与、公开透明，这恰恰是现代国家治理关注的重点。
　　其次，推广PPP模式是适应“市场起决定性作用”要求的一次变革。使市场在资源配置中起决定性作用，是这次三中全会的一大理论创新，即使在传统理论认为市场难以发挥作用的公共领域，也要尽量依靠市场力量来做。因此，这次三中全会明确提出，推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。而运用PPP模式，正是政府通过授予特许经营权等方式引入社会资本，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，激发非公有制经济的活力，而且有助于破除各种行政垄断，消除各种隐性壁垒，推进公共产品和服务的市场化配置，与“市场起决定性作用”要求相吻合。
　　第三，推广PPP模式是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革。按照进一步简政放权的要求，政府职能要更多地转向宏观战略、公共服务、市场监管、社会管理，切实减少对微观事务的管理和干预。通过PPP模式，政府将真正实现“职能转变”，由“管理者”，转变为“监督者、合作者”，能够把更多的精力放到制定发展战略上，把更多的注意力放到加强监管上，既可以降低行政管理成本，又可以减少权力寻租空间。同时，PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与市场投资人的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。
　　第四，推广PPP模式是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革。这次三中全会要求，要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP模式强调将一部分政府性债务剥离出去，并提高效率，有助于减轻政府债务压力，又有助于我们创新财政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。通过中长期规划，公开收费或补贴的调整机制，并同年度预算安排相结合，切实做好PPP项目“全生命周期”的“预算管理”。这本来就是建立现代财政制度科学化、透明化的应有之义。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，也与现代财政制度的建设具有高度的一致性。
　　第五，推广PPP模式是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。以人为核心的城镇化建设不仅是城镇数量与规模的扩张，也是城镇设施和服务的升级，需要数十万亿的巨额资金投入。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。为此，这次三中全会提出，要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市建设项目投资和运营。PPP模式正是这样一种“基于特许经营权”的投融资机制，其运作机理就是盘活社会存量资本，激发民间投资潜力，创新基础设施投融资模式。
　　第二节 国内推广PPP的思路
　　十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”和2013年中央城镇化工作会议“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”的要求，为大力推进政府和社会资本合作开启了政策绿灯，全面推进势所必然。启动之初，有几个关键问题需要加以把握。
　　关键一：处理好三个关系
　　一是处理好“政府与市场”的关系。PPP合作是政府和社会资本建立“伙伴关系”，因此，处理好政府与市场的关系，严格界定“市场的广度和政府的宽度”，是运用PPP需要解决的首要问题。“该由企业做的，要放手交给企业”。社会资本主体负责项目的设计、建设、运营、维护等具体环节，也要承担相应的风险，权责对等，政府要树立符合市场经济要求的“契约精神”，不干预项目的建设经营。“该由政府管的，要切实管住管好”。如，政府为保证项目的财务可持续，对项目运营提供的政策支持，包括供货或购买保证等，政府要切实担起责任，履行好职责。同时，对于供水、供电等公共产品，由于使用具有“刚性”，消费者很难在产品质量下降时“用脚投票”，这就需要政府加强监督，对项目服务效率进行监控，确保社会总体福利的最大化。同时，政府还要建立“政策调整机制”，在特许经营期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督，强化合作，使社会资本“盈利但不暴利”，这也是提高项目运作透明度的要求。
　　二是处理好“当前与长远”的关系。在PPP模式下，特许经营期限很长，少则10年、多则30年甚至更长。这就要求政府和社会资本，都要从长远视角看待项目投入和产出，既要算好“眼前账”，也要算好“长远账”。对社会资本来说，如果过度压低建造成本，那么后续的运营维护成本就会“拉高”，项目总成本反而上升。政府部门也是如此，虽然可以缓解当期财政压力，但如果提供了过高的补贴承诺，就会增加未来支出压力，加大债务风险。例如，20世纪后期，印尼、马来西亚、泰国等国家开展了一些公私合作项目，产生了大规模或有负债，正是这些或有负债，加剧了亚洲金融危机。
　　三是处理好“传统与创新”的关系。在公共领域引入PPP模式，是政府投融资模式的创新，但这并不意味着对传统的政府投资模式的全盘摒弃。尤其在我国现阶段，这种合作模式的法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”。参考国外做法，在推广起步阶段，对于一些经济基础较好的地区，可积极运用PPP，对于一些经济欠发达地区，还要小步试点、稳步推进。
　　关键二：坚持好四个原则
　　一是坚持理论与实践相结合原则，大力推动制度创新。从长远看，推广运用PPP不仅仅是创新投融资模式，更重要的是通过体制机制创新，不断提高社会公共服务质量和水平，更好地促进经济发展、社会进步和民生改善。实践中要高度重视制度设计和制度创新，遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的原则，不断总结经验教训，逐步形成有利于PPP模式发展的长期制度性安排，建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境。目前，国际国内关于PPP的理论很多，要结合实际、广泛借鉴、比较研判、指导实践，做到设计先行、论证严密、扎实推进、确保实效。
　　二是坚持科学决策原则，确保项目“物有所值”。在PPP项目的选择上，要进行充分的项目评估，比较PPP模式与传统的政府直接建设运营方式的优劣，提高项目规划和决策的科学性。从国际经验看，公私合作大多采用“物有所值”（Value for Money，VFM）评价方法。PPP实施可积极借鉴“物有所值”评价方法，在项目选择时进行全面评估，对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注定价机制、风险分担、产出质量、运营成本、财政承诺等要素。
　　三是坚持激励相容原则，激发社会资本活力和效率。PPP模式对社会资本的管理、执行和融资能力有较高要求，需要以激励约束机制为核心，以收益分配制度和绩效考核制度为手段，充分调动社会资本参与PPP项目的积极性。一方面，要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期;另一方面，要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价，确保项目建设运营达到预期效果。
　　四是坚持公共利益最大化原则，有效平衡经济与社会效益。PPP是全新的公共服务提供方式，既涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续，“度”的把握非常重要。因此，在进行项目设计时，要确保通过PPP模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差的项目，可以考虑适度给予财政补贴。同时，要有效行使监督管理权，对社会资本的行为进行有效制约，切实维护好公众利益。
　　关键三：明确三个操作问题
　　第一，研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库。一般而言，PPP模式通常适用于价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、有长期稳定需求的项目，如污水处理、垃圾处理、保障房建设等。从国际上看，澳大利亚等国政府会定期发布PPP项目清单，供社会资本选择。借鉴国际经验，结合新型城镇化建设需求和区域发展规划，明确辖区内适宜采用PPP模式建设的行业及项目类型，对当地拟建项目进行一下梳理，筛选建立项目储备库，并通过政府采购信息平台定期公布项目规划、准备进度、采购需求等信息。此外，对于已有的基础设施项目，也可以研究转换成PPP的运作模式，这样既减少了社会资本的“绿地”开发风险，政府也可以提前回笼资金，有能力开发更多的“绿地”项目。可对政府平台融资建设的存量项目进行全面梳理，对其中具备条件的项目研究转换成PPP模式，探索通过发挥PPP模式的比较优势吸引社会资本参与运营，解决一些地方政府性债务“高企”的问题。
　　第二，研究明确“如何管理”的问题，建立健全PPP法律体系。PPP项目的运作周期长，往往一个项目做下来，政府“班子”已经换了好几届，单靠政府承诺难以解除社会资本的“后顾之忧”，需要相应的法律法规作为保障。同时，PPP项目法律关系复杂，各环节都会涉及不同领域的法律问题。因此，推广PPP模式必须法规先行，中央层面要研究制订公私合作的总则性法律法规，地方层面也应研究建立区域性的公私合作法规体系。PPP模式要求政府要具有契约意识，合作双方应按照“利益共享、风险共担”的原则订立“经济性”合同，明确双方的权利、责任和义务，通过合同条款而不是“行政权力”来约束政企双方的行为。因此，要积极探索形成标准化的PPP项目合同，制定包括项目协议、股东协议、融资协议、施工协议、服务协议等在内的一系列标准化文本，明确项目的性能和绩效要求、付款机制、调整机制、争议解决程序、中止条款等合同关键条款，并根据具体合同因地制宜地细化完善。
　　第三，研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP运作环境。PPP在我国还处于起步阶段，如何把各方的积极性都调动起来，还需要政府营造一个良好的环境。例如，要考虑制定利用PPP的长期规划，保证政策的连续性和稳定性，力争“一张蓝图画到底”，增强和稳定社会资本的投资预期。再如，PPP涉及面广、关系复杂、专业性强，多数发达国家政府均设立了负责推进PPP项目的专门机构。借鉴国际经验，为避免多头管理带来的职能交叉和相互推诿等问题，可研究建立PPP管理机构，履行宣传、培训、政策制订、信息管理、业务指导、财政风险防范、监督考核、争议化解等职责，以有效的组织机构推进PPP模式规范有序发展。
　 总之，PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。因此，政府首先要树立符合市场经济要求的“契约精神”，还要致力于创造法律体系健全、管理体系有效、项目评估体系完善、风险分担机制合理、利益分配机制动态等优良的环境要素；同时还需要提升自身管理能力，培养项目执行人在准备、开发和管理PPP项目方面较强的实际操作能力。

　　第三章　PPP项目的实施
　　PPP项目的实施，覆盖了从最初识别候选项目到合同管理的“全生命周期”，不同阶段的工作目标和实施要点差异巨大，系统性、专业性和技术性很强，参照世界银行和亚洲开发银行关于PPP项目的操作指南，本章概要介绍PPP项目的实施流程和各个阶段操作要领。
　　通常来说，开发PPP项目的全过程分为以下阶段：
　　第一阶段：项目的发起和筛选。这是项目的初级阶段，在这个阶段的筛选结果通常是一个大的方向，因为预算有限，得到的信息并不全面。
　　第二阶段：候选项目的发展和评估。项目通常会先进行部分的评估和构建，然后再进行全面结构化地评估，以此作为是否进行PPP项目的评判依据。
　　第三阶段：准备PPP合同草稿。即用适当的法律用语，进一步精炼合作架构并描述细节。
　　第四阶段：PPP交易管理。通过精准的项目设计和规范执行的采购，实现PPP物有所值目标。其中包括市场营销、投标人资格审查、邀请和评估建议书、投标过程中与投标人的互动、识别和最终确定与中标人的合同等。
　　第五阶段：执行合同。这是PPP最终和最长的“阶段”——整个项目的生命周期内的合同管理。
　　以上各阶段实施内容将在下面分小结阐述。
　　第一节 PPP的项目识别
　　项目识别阶段的目的是在项目筛选的早期过程中，在有限信息的条件下，选择最有可能实施成功的PPP项目。此阶段的成果通常是PPP项目计划的初步评估。
　　一、项目起源
　　PPP项目的发起，首先有赖于政府将PPP合作的理念融合到公共部门的规划和项目选择过程中，并使相关责任人意识到公私合作对各自部门的意义。之后，其可能的来源将包括：公共部门规划过程；基础设施缺口分析；政策驱动型项目选择等。此外，考虑哪些领域可能带来最大价值，如，改善绩效不佳的行业等，也可以作为项目来源。　　
　　二、候选项目的筛选
　　不是所有侯选项目都适宜PPP方式，因此，需要对PPP项目定义评判标准，以此筛选，确保项目满足进入下一个发展阶段的要求。其标准通常包括保证项目技术和经济上的可行性，包括判断它是否具有商业可行性，PPP模式是否会带来更大的经济效益，以及资金是否有保障。
　　第二节 评估PPP项目
　　项目被评估之前首先应该被定义，即必须明确项目设计草案、技术、产出、服务对象、预计资金、运营维护成本以及其他任何预期收益等。在此基础上，需判断该项目是否具有开发意义以及是否可以作为PPP项目来实施，对以下4个关键问题的回答，通常就是“评估标准”，以此决定项目是否具有开发价值。
　　一、项目的可行性和经济可行性
　　项目是否有可行的意义，不论作为PPP项目实施或通过传统的公共部门采购模式，首先需要确认项目是政策重点，符合产业和基础设施计划；然后进行可行性研究，包括技术、法律、环境和社会可持续；再进行经济评估，检查项目成本效益是否合理，是否能以最低成本的方式来为客户提供预期收益。
　　一般来说，项目的经济成本是与财务成本一致的，可是某些情况下其他的非市场成本，如环境损害，也需要被考虑到成本中。经济利益在此作为衡量项目提供给公众价值的尺子。项目收入一般会达到经济效益的下界估值，但是某些项目外溢的经济效益将远远高于项目收入。例如，从交通改善带来的好处可能超过高速公路通行费；即使学校没有收费，对一所学校的教育投入所产生的价值也将在改善上学儿童的生活和前途方面得以充分体现。经济可行性分析也包括“经济效益”的分析，确定项目是否是通过成本最低的方式实现预期收益。
　　二、商业可行性
　　在确定项目可行性后，下一步需要考虑的是如果将项目构造成公私合作模式，项目是否仍能对市场保持吸引力。一般来说，如果项目具有良好的财务回报并且只需要私营方承担合理范围内的风险，私营方就会认为项目具有商业吸引力，这将在招标过程得到反映。
　　评估回报通常涉及财务分析，即建立—个项目的财务模型，检验项目现金流、回报和财务稳健性。
　　三、项目的性价比
　　即PPP模式相比其它选择是否能为某个项目带来更大的价值。包括与公共采购或其他公私合作结构相比较，以检查PPP是否提供了最好的价值。
　　通常，对于政府付费PPP项目，费用由政府支付，具有足够的确定性，由公共部门实施也是一个务实选择。而对于使用者付费PPP项目，如果只有在竞争者提交了标书后才能通过相互比较看出PPP方案的价值，此时采用PPP模式已是“开弓没有回头箭”，比较由市场投资人还是由公共部门实施项目已没有意义。但是，即使是使用者付费PPP项目，政府仍需对资源如何配置或放弃一些权利的机会成本等作出重要决定。例如，收费道路特许经营的转让将增加政府机会成本：收费收入作为一种税费，本应归政府而不是市场特许权经营者，或高速公路的土地权也应归相关政府部门开发。此外，政府部门对最低使用量的担保所形成的“或有债务”也是潜在的成本。这些都是重要的影响因素。
　　四、财政责任
　　一个拟议项目尽管经济可行、性价比合意且可实现，对政府来说仍需要考虑财政负担能力问题，包括“直接的”和“有条件的”两项内容：　
　　（一）直接承诺财政成本。包括前期注资或定期的政府付款。主要类型有：1.前期“可行性缺口”款项，如可依据建设进度分期付款，或在股权投资活动中采用的预付资金补贴。2.可用性付款，即在项目的生命周期中对符合合同规定质量条件的可用服务或资产所发生的定期付款或补贴。这种付款方式可根据其与绩效挂钩的奖金或罚款进行调整。3.影子收费或基于结果的付款，即按照接收的服务或用户的数量而支付的款项或补贴。例如，按照在收费公路上行驶的公里数付款。
　　（二）或有负债成本。对于精心设计的PPP来说，这项成本的出现，是因为在项目中，有些风险更适宜由政府承担。主要类型有：1.特定的风险变量担保，即当特定的风险变量偏离合同规定的水平时，政府需向私人部门补偿收入损失的协议。相关的风险应由政府和私营企业共同承担。例如，可能政府向私营企业保证需求能够维持在一个特定的水平上，或汇率会保持在一定的范围内波动。2.赔偿条款，如政府就确定的、特定的、不可保险的不可抗力事件对私营部门造成的损坏或损失作出的赔偿承诺。3.终止付款承诺，当因公共部门或私营部门违约，合同被终止时赔付金额的承诺，付款金额取决于具体违约的情况。4.债务担保或其他增信措施——偿还部分或全部用于项目融资债务的承诺。
　　第三节 构建PPP合作项目
　　“构建PPP合作项目”是指在一个具体的PPP合同下给各利益方分配和定义各自的职责、权利和风险，目的是使之满足项目评估标准，即技术可行、经济可行、商业可行、财政负责，并且物有所值。但是该合同通常以迭代反复的方式形成，而不是直接起草一份详细的最终合同。
　　一、构建流程
　　流程起点是制定初步项目概念和主要商业条款，勾勒项目产出的大概轮廓，明确各方承担的责任和风险，以及向私营方的付款方式。其中，项目概念是出发点，即该项目的物理轮廓、技术运用、产出服务以及服务对象，这些内容往往是在决定是否实施该项目前就已经制定好的。关键的商业条款必须足够详尽，从而使私营企业能够在投入资源前进行充分评估。
　　在操作实践中，PPP项目构建与PPP评估是以并行和迭代方式推进的。可行性研究的信息和经济可行性分析是形成PPP结构的决策依据，如，识别关键的技术风险，并提供需求预测和用户的付款意愿。同时，PPP项目的构建可以与商业可行性、承担能力和性价比分析的结果结合，在必要时调整风险分配。
　　二、构建要点
　　（一）风险识别
　　构建PPP合作的第一步常常是把所有与项目相关的风险放入一个被称为“风险登记册”的列表中。执行人需要就此评估和排序。从所有的利益相关者的角度来看，一项“风险”是项目价值中一个不可预测的变量，它产生于一个给定的潜在“风险因素”。例如，“需求风险”是指由于项目实际需求低于(或高于)预期值，造成实际项目价值以及实际项目收入低于(或高于)预期值。
　　PPP风险的不同取决于项目性质和所涉及的资产和服务。常见类型有：场地、设计施工调试、经营、需求和其他商业风险、监管、法律框架变化、发起人（或违约）风险、经济或资金、不可抗力、资产所有权等。
　　（二）风险分摊
　　在PPP模式背景下，风险分摊是指判断每一个风险因素导致的项目结果的变化，最后应由合作合同中的哪一方承担费用(或获得收益)。风险分摊的好处，一是鼓励各方做好风险管理，从而提高项目效益或降低成本；二是降低项目整体风险成本，通过“保险方”规避他们并不愿意承担的风险。有效分摊项目风险是PPP项目取得较好经济效益的一个主要途径。
　　风险分摊的中心原则是风险应分摊给最能处理风险的一方。通常考虑的因素：一是能够最好地控制风险发生的可能性。如，私营方通常负责项目建设，因为它们在这个领域最专业，这也意味着要承担成本超预算和工期延误的风险。二是能够最好地控制风险对项目结果的影响。如，虽然地震不可控，但如果私营方负责设计，可以利用技术来减少可能的损失。三是能够以最低的成本承担风险。
　　（三）风险分摊转化为合同结构
　　一旦风险分摊确定，就可以转化为详细合同固定下来，但应注意责任、权利和风险的捆绑分配，即分配到风险的一方也应被赋予对风险进行决策的权利和义务。同时，另一些关键因素，如付款机制也应考虑在内。
　　第四节 设计PPP合同
　　PPP合作合同是建立伙伴关系的核心，它定义双方关系、各自的权利和义务、分摊风险、提供应变机制。
　　一、合同框架
　　在实践中，合同可以包含一个以上的文件，内容主要由三个方面组成，一是基础交易合同体系，侧重于解决商务层面事宜；二是融资合同体系，侧重于安排资金、资本层面事宜；三是协调机制，侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜。具体包括：
　　（一）基础交易合同体系。按照项目商务架构，可以划分为如下几个子体系。其一，项目建设相关合同。PPP项目前期，通常由公共部门充任的项目发起人，联合私人部门合作方，对项目发起和组织事宜进行谈判磋商，明确各方行动指南和职责分工，其合同文本成果通常为MOU（合作备忘录）和Route Map(路线图)。由于项目EPC（设计、采购和建设）事项不一定由PPP框架下的项目实质合作方进行，通常外包处理，加之与项目建设施工相关的经济、技术可行性论证以及环境社会影响评估事项绝大多数对外委托给独立第三方，这样就形成了工程合同、委托协议等法律文本。其二，项目运营管理相关合同。如果项目公司仅是一个资本平台，运营管理由专门的项目管理公司来承担，这类合同会由项目公司和项目管理主体签订。否则，相关契约通常会以项目公司章程形式体现。在内容上，通常涉及项目运行和经营管理，以及资产的管理和使用事项，对项目资产使用范围和期限、运营管理和后期投入等进行规范约束。其三，供应合同及产品销售合同。PPP项目不但要通过产品销售实现预期利润，从而有效吸引社会资本参与，同时必须保证公共产品和服务的持续有效提供。供应合同主要保障的是能源或原材料等基础投入品供应的稳定性。项目产品销售合同的核心，一是交易价格，重点关注价格锁定程度，主要体现为阶梯价格或价格调整机制的确定；二是交易数量，重点关注产品的买方接收数量和结算数量的确定，一般有按照实际提供量、实际消费量或固定上限结算，以及Take or Pay（照付不议）等结算方式。
　　（二）融资合同体系。这是PPP模式中政府和社会资本合作关系的本质体现。通常，PPP项目通过设立SPV（特殊目的实体）作为资金和资本整合的平台，因此SPV设立文件是融资合同体系的骨架。尤其是SPV章程和股东间协议，会在明确项目资产边界、协调股东权益和构建项目公司决策机制等方面起到核心作用。此外，项目融资往往会涉及贷款、债券发行和融资租赁等债权性质协议，根据不同的债务融资方式，会包含诸多一般性融资条款，其核心内容是资金价格、融资前提条件和放、还款安排。为保障资金安全，项目融资中通常会基于债权人或股权人利益，以及合理规避风险的需求，设置从属于股权和债务融资协议的抵、质押或担保措施，购买财产保险和信用保险，担保协议和保单条款的主干则是风险覆盖范围、受益人及赔付条件。为了有效配置追索、保全乃至债务重组、破产清算等事项中的债权人表决权，并在债权人间平衡保险和担保权益，对包括PPP在内的多数项目融资而言，债权人间协议是必不可少的。
　　（三）特许权协议。这是PPP合作模式中协调机制的核心。赋予特许权是PPP模式能够有效吸引私人资本并成功运行的关键。一般情况下，特许权取得形式可被划分为协议授予和立法授予两种。特许权协议在法律性质上包括几个大类：一是特许经营权。此种情况下，经营权管理部门赋予项目公司使用特定公共资源，或在某一领域或地区经营特许业务的权利。特权经营权配置可以是排他型的，也可以是准入型的，但事实上均是对项目收益的保障。二是渠道许可。包括对特定原料或技术的使用许可，以及对产品销售特定渠道的许可。如果项目公司获得必备原材料或技术，以及销售产品均完全通过市场竞争实现，不但会遇到稀缺性的限制，往往也会面临法律限制。尤其是当PPP项目的原材料及技术、产品销售渠道由公共部门垄断管理的情况下，渠道许可成为对特许经营权必不可少的补充，甚至成为特许经营权实现价值的前提。三是经济性优惠政策。通常采取税收优惠、公共事业收费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式，也可以附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支持政策。
　　此外，PPP协调机制还有一个重要组成部分就是程序性文本，用来解决程序性事项，一般不涉及实体权益的分配。这些文本主要包括法律适用相关规定、仲裁条款、解续约程序条款、争端解决机制和再谈判条款等内容。
　　二、合同设计
　　就一个具体的PPP合同而言，其设计应包含以下内容：
　　（一）绩效要求
　　针对提供的资产和服务的质量和数量，合同中应明确指出对私营方的要求。例如，规定道路的维修标准，或规定服务质量标准以及直接面向用户的公共事业服务的关联扩展目标，对资产或服务的绩效指标和目标通常在合作协议的附件中规定。此外，PPP模式的—个重要特点是绩效，是通过规定产出规范(如路面质量)而不是投入规范(如铺路物料和设计)来制定的。这使得私营公司在应对要求时需要具有较强的创新能力。
　　PPP合同应注明下列内容：1.明确绩效目标或产出要求。绩效目标应该是明确、可衡量、可实现、现实和及时的。2.绩效如何监控——即哪些是必须收集的信息、由谁(收集)、报告给谁。3.公共方接管权，在某些明确界定的情形下公共方可取得对特许经营权的控制。在PPP项目提供服务的能力受到威胁或损害的时候，如果公共方接管后可更好处理，则可以启用接管机制来处理该问题，如紧急环境、健康和安全问题等。
　　（二）付款机制
　　付款机制定义了私营方如何在PPP模式中获得报酬，而通过调整支出来反映绩效或风险因素也是在PPP合同中建立激励和风险分摊的重要手段。
　　PPP付款机制的基本要素包括：1.使用者付费，即由私营方直接向服务使用者收取。2.政府付款，即由政府向提供服务或资产的私营方付费。3.奖金或罚金。如果未达成某些特定的产出或标准，政府要对私营方扣减付款或在私营方可付款的范围内处以罚金；相反，如果达到了指定的产出，政府则予以私营方相应的奖金。
　　（三）调整机制
　　PPP项目是长期的，而且往往是有风险的、复杂的。这意味着PPP合同是不完备的，并不能完全明确所有未来的可能性。因此，合同需要具有充分的灵活性，尽量在合同范围之内，能对变化的情况加以处理，而不是重新进行合同谈判或终止合同。
　　调整机制的目标是制定一个明确的流程和变化的界限以处理如下问题：1.费率、付款规则或公式的变更。费率或付款往往是由公式来规定的，允许根据通胀等因素来进行常规的调整。在PPP合同中也可以建立审查这些公式的机制——是否在特殊情况下(如特定的诱因)做出周期性或一次性的改变。2.再融资。在实施PPP过程中，项目风险状况或资本市场的变更可能意味着企业可以以更有利的条款来替换或重新磋商其原有债务。许多PPP合同都列出了关于决定和分享再融资所得收益的条款。3.服务要求的变更。缔约各方很难准确预测在合同期间的服务需求。合同通常规定了一些方法来应对服务要求的变化，以应对不断变化的情况以及不断变化的技术。
　　（四）争议解决机制
　　因为筹备PPP项目具有长期性和复杂性，合同往往也是不完备的，这就会出现解释上的分歧，从而引起争议。明确的争议解决程序将有助于快速有效地解决纠纷，同时也不会中断服务，从而减少因公私双方纠纷而导致的合同破裂的风险。
　　（五）终止条款
　　多数PPP合作合同有既定的期限。合同通常应规定终止日期及合同关闭和资产交接安排。同时还应规定合同提早终止的情况以及每种情况下合同终止的后果。
　　第五节 管理PPP项目交易
　　政府在建构、评估和详细编制PPP合同之后，选定执行PPP的私方，为拟议项目提供健全的技术解决方案并为政府和用户提供物有所值的服务。选择私方时，应采用具有竞争性的、高效并透明的选拨程序。通常分为5个步骤：
　　1.确定采购策略，包括确定PPP承包商的选拔程序和标准。可选用采购法或公私合作法（如有的话）中采购策略的某些要素，也可根据每个具体项目进行个别确定。
　　2.在市场上宣传拟议的PPP项目，激发潜在投标人(以及潜在贷款人和分包商)的兴趣。
　　3.审查投标人的资质，选择合格的投标人。在要求提交建议书之前，可单独将审查投标人资质、选择合格的投标人作为一个独立的步骤执行；也可以将其纳入投标过程，作为其中的一部分进行。
　　4.管理投标过程，包括编制和发布征求建议书、在投标人编制建议书时与投标人接洽、评估收到的投标书并选出最理想的投标人等。
　　5.落实PPP合同，确保满足所有条件以保证合同的有效性并完成融资，进而获得政府监督机构对合同的最终批准。
　　第六节 管理PPP合同
　　PPP合同的管理涉及PPP合同的监督与执行以及公私双方的关系管理。合同管理跨越PPP协议的整个有效期，从合同生效之日开始到合同结束之日终结。因此，合同期限长、复杂度高，且不尽完善，不可能规定所有情景下的要求和规章。所以，合同管理目的应旨在确保：1.能够按照合同的规定，持续提供高标准的服务，同时进行相应的奖惩；2.在实践中维持合同职责和风险分配，并对政府职责和风险进行有效管理；3.及时发现外部环境的变化(风险和机会)并采取有效行动。具体内容包括：
　　一、建立合同管理结构
　　建立合同管理结构是指确定政府内部合同管理的责任以及处理与私方关系的方法。包括在执行机构内指定PPP项目的合同经理(或管理小组)，同时规定政府内其他方在PPP项目管理中的职责。政府需明确合同经理在何种情况下享有自主权和自由裁量权；在何种情况下，需向其他机构咨询或征求同意。同时，还需要针对与私方的关系，建立沟通和合同管理规则。
　　一般来说，执行机构将承担合同管理的主要责任，通常由指定的PPP合同经理承担。合同经理是所有PPP项目相关事宜的政府内部主要联络人。政府内部其他机构也可在合同管理中起作用，这些机构通常与招标单位合作，如行业监管机构，就是具体负责监督向公众提供直接服务的公司的服务标准以及管理费率的变化。
　　二、监控和管理PPP项目的交付以及实施过程中的风险
　　为了实现PPP项目的资金价值，政府需要确保根据计划来落实职责和分配风险。在合同的有效期内，合同经理需要监控私方对合同的履行情况，并确保实施了相应的奖惩措施。同时，合同经理也应当监控和确保政府履行了合同内的职责，并根据形势变化，采取有效措施降低风险。这一过程中采取的实际行动将随着实施阶段的变化而变化，即贯穿于项目设计阶段、施工阶段、实施阶段和项目结束阶段，具体内容如下：
　　（一）对服务表现及合同履行情况的监督与执行
　　执行机构必须监督执行结果和服务标准，以确保私方履行其在合作项目下的义务。这种监督主要是针对合同中所制定的绩效指标进行，一般不涉及具体的施工措施。监督监控通常是合同经理与管理团队的职责，如果合作项目所在行业是被监管的行业，那么行业监管机构也可能承担部分或全部监督职责。
　　（二）对政府职责及风险的监督与管理
　　为了确保PPP合同的良好履行以及优质服务的持续提供，应当对政府所承担的职责以及相应的风险进行监督与管理。执行机构通常使用“风险管理计划”作为监督与管理的核心工具。
　　风险管理计划列出各类风险、政府所承担或分担的相关职责，以及可能会破坏PPP项目持续性及导致违约风险或者不佳表现的事项。对于各类风险，风险管理计划还应确定监督风险所需的信息以及可采取的降低风险或其影响的行动。风险管理计划应当在合同执行之前，由合同经理制定，并在整个合同期限内作为一项对策与指南使用。合同经理通常从私方收集相关的风险监督信息以及相关的外部信息（如经济形势），定期对风险管理计划进行更新。
　　三、变更的处理
　　在一个典型PPP合同期限内(10～30年)，合同签署时所不能预测的事情会不可避免的发生。各方也有可能就如何解读合同或确定双方是否已按约定履约产生争议，某些情况下，这种争执甚至会导致合同提前终止。此类风险不可避免但是可以采取相应措施解决。如在问题刚刚出现时，成立专家团队，迅速采取有效措施化解或降低风险；在合同中明确争议解决机制，通过仲裁，寻求双赢的解决方案，并考虑公众利益以及私方的选择。
　　四、合同到期与资产移交
　　PPP合同管理的最后一个步骤是管理合同期末的资产和业务的移交，移交方法应在合同中定义清楚。PPP合同设计时必须包含如何定义和评估资产质量、资产移交时是否会支付款项以及付款金额将如何确定等事项。

　　第四章　参考案例
　　第一节 国外经验
　　案例一：保加利亚索菲亚水务系统特许经营项目
　　●项目概况
　　该项目系融资、开发、运营和维护索菲亚市政府的供水和污水处理基础设施。特许经营合同为期25年，根据市政物权法，特许经营期限可以延长10年。项目资金总额39855万美元，其中，8295万美元是股权融资，占21％；31560万美元是债务融资，占79％。项目承包由联合公用事业和国际水务(56.25％)、索菲亚市政府(25％)、欧洲复兴开发银行(18．75％)组成。出资人为欧洲复兴开发银行。
　　2000年之前，索菲亚市政府通过其公用事业公司负责对该市的供水和卫生设施网络进行运营和维护，服务面积大约覆盖130万人。然而，由于索菲亚的供水和污水处理系统大部分建于20世纪30年代，缺乏维护且资金投入不足，设备老化严重，突发漏水事故时有发生。因此，市政府于1996年与欧洲复兴开发银行接洽，请求其在准备和实施竞争性招投标、选择国际特许经营商方面提供支持，由该特许经营商对索菲亚供水和污水处理基础设施进行修复、升级、运营和维护。
　　欧洲复兴开发银行帮助市政府确定了市场投资人参与项目的范围，动员独立顾问同市政府一起准备项目，并通过公开和竞争性国际招投标程序选出特许经营商。招标分为三个阶段：(1)资格预审；(2)准备标书；(3)与部分谈判对象明确具体事宜。最初的资格预审包括标书鉴定、核查投标商的合同管理能力，这一阶段于1999年4月开始，5月结束。此后进入详细的投标阶段(1999年6~10月)，并在颁发特许经营权之前进行最终评定。投标商最终提交两个文件：一是投标商最低综合报价文件；二是最低为1.5亿美元的不可撤销投资承诺，以及资产管理、客户服务的详细技术方案。在整个招投标过程中，欧洲复兴开发银行为保证其透明度发挥了重要作用。招标吸引了国际顶级供水公司的积极参与，有8家承包联合体参与资格预选，4家承包联合体(后来合并为3家)受邀参与投标。最后的3家联合体——国际水务、苏伊士里昂水务集团和威望迪／丸红株式会社／柏林水务——完全按照招标规则提交标书，意味着招投标过程的成功。1999年9月，索菲亚水务被选为优先谈判对象，2000年10月签署特许经营合同。
　　市政府在中标的承包联合体(包括国际水务和联合公用事业)中占有25％的股份。欧洲复兴开发银行为索菲亚水务提供贷款，支付前5年的特许经营开支，包括启动资金。
　　为期25年的特许经营合同中规定，索菲亚水务负责所有融资，以及与淡水处理与配水、污水收集所需基础设施维护和更新相关的活动，而这些资产仍然归市政府所有，由索菲亚水务新建的基础设施资产也归市政府所有。按照特许经营合同上规定的权利和义务，索菲亚水务有权使用已有或筹建的资产。合同包含服务标准、价格调整、争端解决等条款。索菲亚水务按约定价格向消费者收费，获得的收入用于回收投资、支付运营成本、创造特许经营利润。项目没有政府付费。
　　服务标准
　　按照特许经营合同规定，特许经营商必须满足一系列服务标准，如饮用水质量、最低水压、最少漏水量，这些服务标准比公共服务部门的标准严格得多。同时，还有各种实施进度(包括投资)和报告要求，如每年要提交区域洪灾风险报告。如果特许经营商不遵守其中任何一项标准，市政府都有可能对其处以罚款。
　　价格设定
　　特许经营合同包含详细的价格设定条款。考虑到物价上涨因素，基准价格每年都作调整，参考的指数包括消费者物价指数、工资指数、电力价格指数和保加利亚列弗对欧元汇率。定价也可能因其他因素做出必要调整，如法律上的某些变动，或是由于供给特许经营商的原水质量不符合合同规定，造成特许经营商增加额外成本等。
　　争端解决
　　为了解决索菲亚市政府和索菲亚水务之间可能出现的争议，合同提出一个非强制性的仲裁程序，建立一个特许经营争端解决委员会，由三个共同任命的成员组成，包含一名主席(仲裁法律师)，一名技术专家和一名财务专家。如果双方不能就委员会成员的任命达成一致，还可由专门的机构任命。如果双方无法就委员会的决议达成一致，则可在30天之内在保加利亚进行仲裁，否则委员会的决议自动强制生效。仲裁根据联合国国际贸易法委员会的规定进行。
　　合同监管
　　起草特许经营合同时，保加利亚尚无全国性的水务监管机构，然而索菲亚市政府认识到了设立专门机构来监测特许经营绩效和控制价格的重要性。因此，特许经营合同规定，要建立一个独立的特许经营监管中心Omonit负责监管特许经营商。特许经营合同中明确了市政府赋予特许经营监管中心的权利、责任和义务。为使该中心成为有效的监管手段，还将该中心的建立作为合同生效的前提条件。因此，在合同生效之前，特许经营商和市政府必须根据合同规定，就该中心的管理范围和职能达成一致。
　　Omonit成立于2001年，作为独立机构，代表市政府和消费者行使权力。它是特许经营商的主要联系人，为市政府提供技术咨询、收集信息、对特许经营商的绩效进行专业分析。成立Omonit是在建立监管制度前采取的临时性措施，目的是一旦正式监管机构成立了，能够有效地把监管职能从合同中转移出去。然而，Omonit并非是在合同签署时成立的，所以特许经营合同的决策权，如实施处罚的权力，仍然归市政府所有。Omonit作为一个独立实体，行政部门赋予其运营和财务自主权，允许其按市场工资水平，通过与市政府签订可续签的5年合同聘请高级专家。Omonit的年度预算来自特许经营商在水费外加征的附加税。
　　Omonit对确保索菲亚水务遵守至关重要的服务标准发挥了关键作用。这些标准包括供水和污水质量标准。然而，合同中措辞不明和定义上的出入仍然导致双方产生分歧。从索菲亚水务对特定服务标准的理解，到是否使用了正确方法来校准供水网络模型，双方都存在分歧。
　　2005年新通过的法律将保加利亚能源监管机构的管辖范围扩大至水务领域，并将国家能源监管委员会更名为国家能源与水务监管委员会，负责定价并监督在供气、供电、区域供热以及给排水等行业的企业服务质量。全国性的监管机构设立后，Omonit成为索菲亚市政府的组成部门，具有明确规定的权责，其角色也从监督服务水平转为严格监控资产状况。根据特许合同条款规定，索菲亚水务须每年两次向市政府呈交一份综合报告和一份更新的资产记录。
　　2008年，索菲亚市政府和索菲亚水务就特许经营合同的部分条款进行了重新谈判，以赋予索菲亚水务更多定价灵活性。根据最新合同，特许经营商有权在一定条件下要求提高水价。如果满足该条件而国家能源与水务监管委员会又不允许提价，市场投资人则可以取消特许经营合同。若发生这种情况，市政府不需要向索菲亚水务赔偿损失，但需要支付其所有的未偿还贷款。

　　●项目启示
　　——PPP合同中需要详细规定诸如服务标准、价格调整和绩效目标的内容。如在该案例中，绩效目标就包括漏水情况、饮用水质量、水压和排水标准等。尽管如此，对某些责任的不同理解仍可能产生问题。
　　——特许经营合同中要明确争端解决程序。可考虑建立争端解决委员会以便迅速、高效地解决政府和市场投资人之间出现的分歧。
　　——在没有全国性水务监管机构的情况下，需要成立独立的、资源配备齐全的监管中心，来监督特许经营绩效和控制价格。
　　——合同条款和合同监管仍不足以确保合同顺利执行，尤其是在涉及政治敏感领域如供水等问题时，在这种情况下，成立全国性的监管机构可以更好地发挥监管作用。
　　案例二：印度国家道路发展项目(NHDP)
　　●项目概况
　 印度的国家公路建设规划分为七个阶段，市场投资者参与国家道路的开发、维护和运营。前两个阶段，包括连接4个主要城市(德里、孟买、金奈和加尔各答)的6000公里公路，以及总长7300公里的南北、东西大动脉，都即将建成，这部分道路资金主要来源于政府征收的燃油费。随后的阶段预计将建设长达6500公里的六车道公路、17500公里的四车道公路，并改造里程为20000公里的国家公路，同时开始1000公里的高速公路的建设。第三到第七阶段将主要采用“使用者付费”PPP模式，授予市场投资人特许经营权。印度国家公路管理局则负责购置土地，以供特许经营者开发建设。印度政府还采用一些财政激励措施提高市场投资人的经济回报率，例如对现代建设设备进口免征关税、对20年特许经营期项目免除其中10年的税收等。
　　印度的公路总里程约330万公里，是世界上第二大道路交通网络。其中国家公路仅占总里程的2％，却承担了全国道路总运输人数和货运量的40％。1999年之前，道路建设和维护资金主要来源于政府预算和多边机构的贷款。但资金缺口仍然巨大，导致公路运力低、路况维护不佳。对印度而言，缺乏道路基础设施建设投资已成为制约经济发展和竞争力的主要因素，因此解决办法就是实施国家公路发展项目。这是印度历史上最大的公路项目，其中很大一部分将利用市场投资人的技术和资源进行建设维护。
　　在政策执行过程中，印度设立了基础设施委员会，总理任委员会主席，负责制定和实施中央政府的PPP政策，其中就包括将PPP模式运用于公路领域。该委员会主要负责以下事项：一是选择优先适用PPP模式的规划和项目；二是建立充分、高效利用PPP的组织架构；三是监测项目；四是制定和传播关于PPP融资、设计、评估、审批和实施的指南等。
　　在机构设置方面，还设立了印度国家公路管理局，作为中央政府下设的公路领域主管机构。该机构旨在管理、推进国家公路发展项目，将其中合适的部分采用PPP模式建设运营，并确保其符合印度的PPP政策。
　　在立法方面，印度修订了《国家公路法》，允许市场投资人建设并在一定期限内运营维护国家公路，以及通过收费回收成本并获得合理利润。此类市场投资人并不排斥纯外资企业，而且其特许经营权期限最高可达30年。印度的PPP制度框架全面、透明，其中包括标准、详实的特许经营合同范本以及采购文件等。特许经营合同范本涵盖了PPP关键因素，其中包括：风险化解和分担、各方义务与回报相匹配、成本和债务的可预测性、交易成本的降低、不可抗力和合同终止等内容。该合同范本还包括市场投资人关注的其他重要方面，如政府保证的公路车流量。“产出要求和标准手册”分别针对两车道、四车道和六车道公路，规定了设计、建设、运营和维护等方面的技术参数。标准化的采购文件和流程确保了公平、透明的招投标。

　　●项目启示
　　由于印度国家公路规划下的项目刚刚建成通车不久，或还在建设中，因此评估PPP在风险分担、运营效率等方面对印度国家公路建设的总体效果还为时过早。但仍可从中获得以下启示：
　　——PPP模式不仅适用于某个项目，也可在某个领域全面推进。相较于安排单个项目，对某领域制定国家PPP规划更能确保该领域项目的相互衔接、整体质量及建成并交付使用的速度。这样操作还有利于政府部门和市场投资人更好地适应对基础设施的需求，并有利于促进市场竞争。
　　——可尝试建立全国性的PPP主管机构。按领域建立全国性的主管机构，协调管理全国该领域的投资计划，有利于加快项目交付进度和该领域项目的衔接，还有利于政府部门内部分享经验。
　　——根据领域发展的需要修订相关法律法规。这样能够显著提高该领域采用PPP模式的协调性和标准化，使政策落实更加有效，市场反应更加积极。
　　——推进标准化的合同管理。使用标准化的特许经营合同和采购文件范本，能够提高特许条款的质量，增强招投标程序的透明和完善程度。
　　案例三：南非艾伯特•卢图利酋长中心医院
　　●项目概况
　　该项目涉及15年的政府付费合同，主要是对非洲地区最大、最先进的医院之一，位于南非德班市的现代化中央医院的设备和信息技术进行升级管理。
　　艾伯特•卢图利酋长中心医院位于德班市梅维尔，它是一所重要的三级医疗中心医院。市场投资人Impilo联合体与夸祖鲁—纳塔尔卫生部门签订了一份长达15年的政府市场合作协议，由Impilo联合体向这家医院提供所有非临床服务。
　　通过对国际PPP领域的初步调研，夸祖鲁—纳塔尔卫生部门在2000年任命项目交易顾问，正式开展可行性研究和项目方案分析。研究分析认为，可通过PPP模式由市场投资人提供所有非临床服务，以实现物有所值和显著的风险转移。
　　在对资格审查申请和征求建议书进行了详细评估后，Impilo联合体中标，并于2001年12月签订合同文件，定于2002年2月完成融资方案。
　　根据合同，该项目2001年度单一付费价格为3．049亿兰特，按月分期支付，并与消费者物价指数相关联。医院的服务水平定为最先进级，比如每5年对医疗设备进行一次更新，每3年对信息和管理技术进行升级。
　　市场投资人的角色和职责如下：西门子医疗系统负责提供全部自动化医疗设备和服务；德雷克和斯卡尔公司负责设备管理、洗衣房和餐饮服务；奥地利AME国际控股公司负责信息技术。这一联合体将在未来15年内为这家医院提供设备和服务，期满后如没有更新合同，设备将转交给夸祖鲁—纳塔尔卫生部门。
　　2000年11月，夸祖鲁—纳塔尔卫生部门作为采购主管部门发布了初步资格审查申请。在之前的准备期准备期进行了大量工作，包括进行市场试探、起草PPP合同草案、起草基于产出的项目说明、确定支付机制等。
　　资格审查申请文件对采购程序进行详细规定：阶段、时间安排、提交格式、项目简介、对预期参与者类型的指南等，并要求投标人提供可核实的信息，用于评估投标人交付服务需求的资质和能力。
　　到2000年12月，共有23家国内外公司做出响应，最终选出4家人围的投标人。每位投标人都需提交一份与重新启动招标程序成本相当的投标保证金，以保证参与投标的严肃性。
　　经南非财政部批准，2001年1月，征求建议书文件送至入围投标人。在此之前举行了“一对一”投标人会议，会上投标人提出了一些意见，并通过招标公告的方式纳入文件记录。这些文件包含详细的项目背景信息、政府主管部门的服务需求、项目资产、采购程序、时间表、投标人需求、投标人担保、不符合资格的范围、备选标书的需求、第三方的安排，以及公共设施可用性相关风险分担等。征求建议书文件还包含PPP格式协议、拟定的支付机制、明确根据相关指数采取单一付费价格方案和惩罚性扣减机制。在提交标书前的“一对一”会谈使投标人可以申请澄清征求建议书文件并咨询一些机密问题。投标人需要就服务水平协议做出详细回应，并提供详细的财务模式，以供政府主管部门审查标书和进行财务稳健性测试。
　　对每个标书的评估分成四大类：技术、法律、财务和黑人经济振兴政策。每大类的权重如下：1.技术评估(70％)，其中设施管理(20％)、信息技术管理(25％)和装备(25％)；2.法律评估(10％)；3.财务和价格评估(10％)；4.黑人经济振兴政策(10％)。需要注意的是，价格在全部评估中仅占10％的比重。每一大类又被细分为众多子类，此外还有一个针对标书实现物有所值情况的整体评估。
　　在系统分析之前，首先需检查标书的完整性和合规性。在评标过程中，投标人可以对提交的标书进行澄清，但不允许改动。技术评估组将评标报告和评分表转给评标协调委员会。评标协调委员会负责监督技术评标组工作，并评估项目整体解决方案。技术评估组同时给项目评标委员会就过程及结果准备唯一的推荐方案。项目评标委员会将根据技术评标组提交的评分表选择优先谈判对象和备选对象。
　　评标协调委员会中的专家来自政府采购主管部门、国家PPP中心、英国国民健康服务中心和英国合作伙伴关系。

　　●项目启示
　　——准备工作十分重要。项目文件、评估和管理需求都不容轻视，做好这些需求的准备工作至关重要。
　　——审慎选择候选投标人。鼓励信誉好的投标人而不是所有投标人参与投标也非常重要。同样，政府主管部门和顾问需要在资格预审过程中选出最有能力交付服务的潜在投标人。
　　——程序正义，监管科学。具有独立评标组的、经各方认同的清晰评估程序，监管架构和内外审查机制可以保证评估过程的透明性。应允许采用定性与定量相结合的方式进行评标，特别是对涉及复杂技术解决方案的项目。
　　——确保服务需求的可支付性。同时还需保证不会因缺乏其他相关基础设施而影响所购服务的有效利用。
此外，在具体操作环节，还积累了如下经验：
　　——项目启动：聘用顾问环节
　　1.参考国际专家意见，特别是在缺少本国专家时，更应邀请国际专家参与。这可能会使程序变得更为复杂，但如果处理得当则会产生重大价值；
　　2.确保交易顾问联合体多学科兼容，包括项目涉及的所有领域专家；
　　3.确保交易顾问联合体成员，尤其是国际成员对项目及项目环境尽可能熟悉。
　　——项目融资及管理环节
　　1.创造性设计交易融资方案；
　　2.当合同履行一段时间后要做好再次检查产出说明的准备，因为可行性研究也许做不到十分精确、科学。
　　——采购环节
　　1.确保项目范围及需求定义清晰；
　　2.设置紧凑但可行的时间节点；
　　3.赋予足够的谈判权限,确保政府和市场投资人的最高管理者均直接参与到项目中并做出承诺，这样可避免持续向上级申请批复，大大提高谈判效率;
　　4.建立自上而下的垂直领导体系。可设立一个中央PPP中心推动和指导整个过程。
　　案例四：巴西圣保罗市地铁四号线建设项目
　　●项目概况
　　该项目由政府负责圣保罗地铁四号线的建设，市场投资人负责项目的运营、维护、购置地铁列车、信号和控制系统。合同为期30年。第一期资金总额39215万美元，其中债务融资30920万美元，采用A贷款和B贷款组合结构。A贷款期限15年共6920万美元，由美洲开发银行提供。B贷款期限12年，贷款额近24000万美元。股权融资额8295万美元，由特许经营者ViaQuatro公司提供。
圣保罗地铁四号线工程分两期完成。一期地铁网的所有者，即政府主管部门负责隧道、轨道和地铁站台的建设。市场承包商ViaQuatro根据期限为30年的特许经营合同，负责地铁列车的提供、运营和维护。
　　项目的第一个难点是，在项目的时机、规模和第二阶段的确定性尚不明朗的情况下，州政府要求ViaQuatro承诺为项目提供两期融资。美洲开发银行就两期的贷款设计了融资结构。第一期包括ViaQuatro从美洲开发银行获得的6920万美元期限为15年的A贷款，以及其他贷款人共同提供的期限12年，贷款额近24000万美元的B贷款。第二期要求追加5950万美元的A贷款，还需要B贷款，但B贷款的数额在政府明确第二期投资计划后才能确定。美洲开发银行设计的融资方式减少了ViaQuatro的资金风险，也增加了在第二期追加融资的灵活性。
　　第二个难点是若出现政府隧道建设延期的情况，该如何应对?为解决这一问题，特允许债权在政府主管部门未能按时交付工程的情况下具有一定的灵活性。尽管A贷款和B贷款的期限分别是15年和12年，但仅支付贷款利息的宽限期与隧道建设的实际工期一样长。只有在项目进入运营阶段才需偿还本金。如果建设阶段持续两年，则偿还本金的期限分别为13年(A贷款)和10年(B贷款)。但是，工程建设耗时越长，偿还本金的期限就越短，分期付款的额度就越大。
　　根据特许经营合同，ViaQuatro的收入来自地铁乘车费，并根据通货膨胀率每年调整票价。另外，ViaQuatro还获得每年4410万美元的政府付费，地铁设施和车厢内部的营销空间也能为其带来额外收入。此外，特许经营者还享有最低收入担保和收入分享基准点，以保护特许经营者免受收入过低的损失，而当收入高于预期时，州政府可以分享收入。合同还规定，ViaQuatro要定期披露项目开发和绩效信息。例如，在2010年地铁四号线开始运营前，ViaQuatro需要建立和有效实施适当的环境、社会、卫生和安全管理系统，确保四号线的运营、维护按照适当的标准执行，并符合巴西和美洲开发银行的政策和要求。
　　此外，政府将基于三类指标定期评估ViaQuatro的项目执行情况：(a)运营绩效指标；(b)用户满意度指标；(c)维护质量指标。若这些指标的分值低于特定的限度，作为惩罚，政府将扣减ViaQuatro与服务相关的收入。
　　●项目启示
　　——项目当中，民用工程的建设与交付由公共资金支持，列车运行与维护资金由市场投资人支持，其间存在较大的风险。但通过一系列复杂的合同债务和融资安排，可使市场投资合伙人的风险最小化。
　　——项目着重风险的分担。在该项目中，由政府承担隧道、轨道建设相关的风险更经济合理。但其它的主要风险，如市场需求、运营及列车运行的相关风险，则由政府和市场投资人共同承担。对私营特许经营者的补偿，将使用者付费和政府付费相结合，也是非常合理的风险分担机制。
　　——有效的合同监督程序对确保高质量公共服务的提供和基础设施建设至关重要。而获得详尽的项目绩效数据则是确定拨款额和扣减额的关键。
　　第二节 国内经验
　　案例一：北京地铁4号线
　　●背景简介
　　1.地铁4号线选址科学，地理位置优越，连接繁华的商业区、发达教育区和主要居住区，具有较高的投资价值，对私人投资具有很强的吸引力。
　　2.地铁4号线的发展能够带动周边地区房地产和其它行业的发展，具有较明显的溢出效应，这样的准公共物品需要私人和公共部门共同支付。
　　3.北京发展轨道交通的需求加强，因为地上公共交通发展已经到达一定程度，若想长远解决北京交通拥堵问题还得寄希望于轨道交通。所以轨道交通孕育着巨大的发展潜力。
　　4.香港地铁丰富的管理经验和人性化的服务及设计理念，能够带来较高的盈利和较好的服务。

　　●项目概况
　　北京地铁4号线（以下简称4号线）总长28.2公里，总投资153亿元人民币，其运营有独到之处。4号线被分为营利部分和非营利部分，即A部分与B部分，A部分包括征地拆迁和车站、洞体及轨道铺设等的土建工程，总投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由北京地铁4号线投资有限责任公司代表北京市政府筹集建设并拥有产权。B部分包括车辆、自动售检票系统、通信、电梯、控制设备、供电设施等机电设备的购置和安装，总投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由特许经营公司筹资建设。
　　特许经营公司的注册资本为15亿元人民币，由香港地铁有限公司、北京首都创业有限公司及北京基础设施投资有限公司组成，前两家公司注册资金均为7.35亿元，占注册资本的49%，而最后一家公司的注册资金为0.3亿元人民币，占注册资本的2%，其余31亿投资采用无追索权的银行贷款来负担。地铁4号线建成后,特许经营公司将通过与北京地铁4号线公司签订《资产租赁协议》取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期满后,特许公司将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府,将A部分项目设施归还给4号线公司。
　　●项目启示
　　（一）经验与借鉴
　　1.北京地铁4号线大胆尝试公私合营模式，共同提供优质、高效的公共物品，大大减轻了财政负担。北京轨道交通的发展潜力巨大，政府已对地上公共交通采取了强有力的补贴措施来缓解交通拥堵问题，但问题并未得到彻底解决，因此还需大力发展轨道交通。不过如果成本都由政府来承担的话，就会给财政形成沉重包袱。反之如果让私人部门参与其中，就能一方面大大减轻政负担，另一方面提供更加优质的轨道交通服务。
　　2.地铁4号线并不是由政府直接参与，而是组建专门的投资公司代表政府筹资建设，管理整个项目。这样可以拓宽政府的融资渠道，搭建更完善的融资平台，为整个项目提供更有利的经济支持。同时，让投资公司代表政府管理整个项目，能够采用市场化的运营，有效提高管理的效率，避免政府失灵等问题的出现。而且还能保持政府对整个项目良好的监管和辅助，保证地铁4号线的良好运行。
　　3.地铁4号线创新性地把项目分成公益性和经营性两部分,分别采取不同的投融资方式。这是根据地铁项目准公共产品的经济属性设计实施的：
　　公益性部分，即前面提到的A部分完全由政府负责投资建设，因为这部分主要是地铁的硬件设施建设，大部分属于国有资产，且其质量优劣关系到公共安全，如果交给特许公司来建设，一是会造成国有资产的流失，二是无法保证整个地铁的质量，从而影响到公共安全。而B部分大多属于软件设施的建设，由特许公司来承担可以分担财政压力，同时引进先进的设备和技术，有利于提高地铁4号线的整体科技含量和运营水平。而建成后A部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP特许经营公司使用，防止了国有资产的流失。同时,让特许公司负责这部分项目的运营，有利于降低政府的管理成本，提高项目的管理水平和管理效率。充分的市场化运营为整个项目的发展注入了活力，合理份额分担了政府的运营风险。
　　经营性部分(即前文中的B部分)则由PPP特许公司投资建设并经营管理，通过科学合理的风险分配、收益调节机制的设计，建立适度市场竞争机制。项目特许期满后，PPP特许公司无偿地将此部分项目资产移交政府。这样，通过公益性资产租赁的形式，实现了公益性资产与经营性资产在一个项目上的管理整体性。同时，政府部门通过采取针对性、契约化的监管方式，确保地铁项目的持续性、安全性、公益性。最终,通过地铁项目投资、建设、运营效率的提高，实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平提高、企业获得合理收益的双赢。
　　4.政府有效的监督和管理。地铁4号线虽然引入市场化运营机制，但是政府在关键的方面还是给予积极的监控，以保证地铁4号线属于公共物品的本质特征，避免市场失灵带来的问题。
　　一是地铁4号线的票价由政府制定，以保证公共利益。因为采取市场定价一是会随市场供求的变化而不断变化，出现不稳定性。而且可能由于票价过高而损害公众的利益，使特许公司获得超额利润。而政府定价能够避免这些问题的产生，从根本上让公众受惠，保持地铁公共物品的本质特性，提升公共物品的服务水平。
　　二是对运营和安全标准进行有效的监管。地铁涉及公共安全的问题，如果只通过私人部门，对公共安全会产生较大的风险。因为私营部门的主要目的是利润最大化，有可能产生为节约成本而简化公共安全设施的建设、降低公共安全标准的问题，所以由政府涉足于此，不会对公共安全造成威胁。
　　三是发生紧急事件时，政府有权介入，维护公共利益。因为政府拥有处理解决公共紧急事件的丰富经验和雄厚实力。所以，发生紧急事件时，政府是最合适的解决人选，而私人部门不具备这样的实力。
　　四是根据《特许经营协议》，政府有权采取包括收回特许经营权在内的制裁措施。有力的制裁措施能够促进特许公司对地铁4号线的有序运营，避免产生市场竞争带来的诸多问题，督促特许公司采用正当竞争的手段提供高水平、优质量的公共服务。而且地铁4号线属于国有资产，政府必须保持对其有效的监管力度。
　　（二）值得注意的问题
　　1.风险的分担机制尤为关键。根据地铁4号线的有关合同规定，由于非经营性原因，连续3年客流持续低迷导致项目无法正常运营时，政府可与投资者就项目剩余净资产进行协商，以前年度的亏损投资要自行承担。这样虽然保证了政府的利益，但是对特许公司造成了一定的挑战。我国采用PPP模式对风险分担机制问题没有具体的规定，不利于风险的转化和消除。而一些国家例如巴西就确定了明确的风险分担机制，包括政治风险、经济风险和建设运营风险都做了详细的规定，形成了风险的预警系统，使风险在可控范围内。
　　2.致力于建立完善的争端解决机制。由于公私合营项目中存在利益分配问题，所以可能会产生一些争端，而建立完善的争端解决机制，有助于在发生争端时合理的解决问题，保持项目的正常运营。例如巴西就有很好的争端解决机制，并于2004年12月30日正式实施PPP法案，规范其项目的运营，防范各种争端的出现，并建立了合理规范的争端解决机制。
　　3.在条件允许的情况下，建立PPP发展委员会。现在其他各国为了更好地发展公私合营项目大都建立了PPP项目委员会，属于非营利机构，能够更好地指导和促进公私合营模式的发展。比如美国的公私伙伴关系国家委员会，加拿大和南非等都有类似的机构，为公私合营项目的发展提供了更广泛的资源和更广阔的平台。美国现在的公私合作伙伴关系委员会已经由初级阶段的基础设施建设向能源环保等深层次的领域发展，这些合作不仅局限在国内，而且广泛地开展于国际之间，如美国的公私伙伴关系国家委员会专门设置了南南合作特别小组，为发展中国家提供了PPP项目发展的平台。而我国在这方面的发展尚处于初级阶段，所以亟需建立类似性质的机构以推动公私合营模式在我国的推广和发展。
　　案例二：国家体育场PPP投融资模式
　　●项目概况
　　国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，2003年12月24日项目开工建设，2008年6月28正式竣工。2003年8月9日，项目签约仪式在北京举行，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司，该公司也如愿注册为中外合营企业，以享受相关税收优惠。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场运营维护工作。
　　在中国,大型体育设施过去一直是由政府出资建设,由政府主管部门经营管理。在这种体制下,大型体育设施功能单一,通常情况下很难保证后期运营的盈利,经营管理要依靠国家和地方政府的财政支持,往往会成为政府财政的“包袱”。为此,北京市政府创新思路,决定采用PPP投融资方式进行奥运会场馆和相关设施建设,向国内外法人和经济实体进行项目法人招标。
　　实行大型体育场馆项目法人招标,涉及项目审批、项目管理以及融资方式的改革等,是一项创新和具有挑战性的工作,在我国没有先例可循。为了使国家奥运主体育场项目法人合作方招标工作做到起点高、规范化并符合国际惯例,国信招标有限责任公司接受北京市发展计划委员会委托后,广泛学习和借鉴了国外奥运场馆项目的运作经验,并把这些经验融入到编制招标文件和其他招标工作的细节中,采取国际招标方式,确定招标工作分“资格预审和意向征集”和“招标”两个阶段。首先进行的“资格预审和意向征集”，对在全球范围内众多投标申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估,通过资格预审确定5名投标入围者,然后对投标入围者进行“招标”,对投标人提交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审,按照市场化原则,选择优秀的设计、建筑方案;选择具有融资经验和能力的法人,确保项目资金筹措充分、及时、经济;选择富有经验的建设管理团队,保证项目按期、高质量地完工和交付使用;选择切实可行的运营实施方案,使项目能够在奥运会后达到最大限度的商业化运营。
　　最终确定的项目法人合作方, 以中国中信集团公司为代表的联合体,成员包括北京城建集团有限责任公司、美国金州控股集团公司以及中信集团公司所属国安岳强有限公司。中标人通过谈判分别与北京市政府草签了项目特许权协议;与北京市政府和北京奥组委草签了国家体育场协议;与北京市国有资产经营有限责任公司签订了项目合作经营合同。北京市国有资产有限责任公司代表政府出资58%与其共同组建项目公司,项目公司负责该项目的设计、投融资(除政府出资外的)、建设、运营及移交,并获得了奥运会结束后30年的国家奥运主体育场经营权。
　　同时，为确保项目顺利实施，北京市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许权合约结束后的项目拥有者，提供了许多激励措施：1.为项目公司提供低价项目土地，土地一级开发费为每平方1040元，与相邻地段高达每平方米10000元的土地相比非常便宜；2.提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助；3.在特许经营期内，北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场，如果确需建设新的体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿；4.兜底条款，北京市发改委负责协调各部门帮助联合体取得利润。
　　●项目启示
　　——PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，通过PPP模式吸引民资和外资共同参与项目建设与运营，可以有效弥补这一缺陷。
　　——由于机制创新、管理灵活、责权利明确，PPP模式比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效。
　　——有助于提升基础设施建设和服务水平。项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，则会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。
　　——项目在利益分配、风险承担方面易产生纠纷问题，如果参与PPP项目的外资、私营企业得不到有效约束，容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。同时，政府控股也有可能影响经营效率。
　　案例三：重庆同兴垃圾焚烧发电厂
　　●项目概况
　　重庆同兴垃圾焚烧发电厂是我国西部第一座大型垃圾焚烧发电厂，也是重庆市首个垃圾处理领域的PPP项目。发电厂位于重庆市北培区童家溪镇，占地150亩，总投资3.27亿元人民币。项目设计日处理垃圾量1200吨，日发电量将达到40万度。该项目由重钢集团、中国环境保护公司等6家企业共同出资建设，特许经营期为25年。
　　1.项目的招标
　　政府委托中介机构进行项目初步方案的社会评价和可行性研究，并根据项目的目标做了充分的前期准备。政府通过公开、公正的招投标方式来选择项目的投资业主，最后中国环境保护公司、重庆三峰环境产业有限公司、重庆远达环保（集团）公司、重庆钢铁（集团）有限责任公司、北京保罗投资有限公司、重庆市开发投资有限公司组成的联合体凭借强大的实力中标，成为项目业主。重庆市政府委托重庆市计委（今发改委）组织与重庆同兴垃圾处理项目的业主进行谈判，草拟特许权协议。2002年12月由重庆市计委和项目公司即重庆同兴垃圾处理有限公司签署正式的特许权协议。
　　2.投资者与项目融资
　　项目的投资方为六家企业：中国环境保护公司、重庆三峰环境产业有限公司、重庆远达环保（集团）公司、重庆钢铁（集团）有限责仟公司、北京保罗投资有限公司、重庆市开发投资有限公司。这些企业有国有企业（国有控股企业），也有民营企业，项目总计3.12亿元人民币。除股权资本以外，项目公司向中国建设银行重庆分行贷款20378.3万元，另外争取到国债资金1个亿。重庆同兴垃圾焚烧发厂是典型的PPP合作模式。
　　3.项目建设和经营
　　项目公司将设计委托给重钢集团设计院、土建委托给重钢建设公司、组装委托给了重庆三峰环境产业公司。项目于2002年12月19日开工建设，2005年3月28日正式投产。建成后委托给重庆三峰环保产业公司经营。在特许经营期内，市政府以每吨垃圾69.9元人民币的价格向同兴垃圾发电厂支付垃圾处理费，重庆电力公司按政策负责收购同兴发电厂输出的电量。25年特许经营到期后项目将由政府收回管理或签订续期合同。
　　●项目启示
　　（一）成功之处
　　——由于政府的高度重视，政府搭建了高效的领导班子，这有利于项目顺利实施尤其是项目前期工作的开展。
　　——多元化的投资主体结构解决了庞大的资金问题，减轻了政府财政投资负担。由于政府的积极参与，国债资金的投入，使得项目公司顺利获得银行贷款。
　　——由于项目各投资方在设计、建设、设备、技术和运营管理各具优势，通过优势互补形成了实力雄厚的项目公司，顺利推动了项目建设与运营。
　　——同兴垃圾发电厂项目是我国第一个实现垃圾焚烧技术和关键设备国产化的垃圾发电项目，其投资水平只相当于当时国内建成同等规模垃圾发电厂的50%左右。这大大降低了垃圾处理成本，减轻了政府的运营补贴。
　　（二）不足之处
　　——项目招标时政府提供的许多基础数据与实际存在较大偏差。政府在前期的调研过程中，由于专业能力不够，导致招标文件中的数据与实际偏差很大，比如：招标书上重庆主城区垃圾总量是3000～4000吨/天，而实际总量只有2500吨到3200吨左右；此外垃圾的平均增长速度、垃圾平均含水率等指标，政府提供数据与实际数据都有很大偏差。这些基础数据的失真对后面设施的设计、建造与运营带来了严重影响，不仅影响了垃圾处理效果而且增加了运营费用。
　　——在项目建设之前，政府缺少一个综合的部门统管，没有对复杂的政府办事程序进行简化，政府办事低效影响项目工作的正常开展。
　　——政府负责的配套设施未按规划建设。一些政府承诺建设的配套市政设施，如附近的污水处理厂、污水管网等，由于政府财政问题迟迟没有建设，导致垃圾厂污水处理成本的升高。
　　——生活垃圾的混合收集导致了垃圾处理成本的提高。目前重庆主城区的生活垃圾未实现真正的分类收运，生活垃圾中含有大量不适合发焚烧发电的有机物，如食物、菜叶、水果皮等，导致垃圾含水量过高，垃圾低位平均热值只有3500KJ/Kg，远远低于5000KJ/Kg的焚烧垃圾低位热值要求。这导致垃圾燃烧成本的上升。
　　——受高成本的影响，垃圾发电厂经济效益不佳。同兴垃圾发电厂的垃圾燃烧成本高达120元/吨（不含员工资及非生产性费用），垃圾处理的收益（主要为政府支付的69.9元/吨的垃圾处理费和垃圾发电收益）为134元/吨，考虑公司员工工资及其它非生产费用开支，垃圾处理收益不足以抵消垃圾处理的总成本费用。2005年、2006年公司两年处于亏损状态（每年亏损约300万元）。2007年由于获得了政府追加的政策补贴（获得国家再生能源电价补贴0.25元/度，总计789万元），才使得公司转亏为盈。
　　——垃圾运输设施不满足设计要求。设计的垃圾运输车型都是采用液压车，但实际情况是液压车的数量极少，只占整个垃圾运送车辆的 18%左右，这给后来的运行带来了极大的影响，不仅影响了垃圾的燃烧效果，而且造成了垃圾运输过程中的二次污染。
　　——垃圾处理费支付不及时。重庆同兴垃圾焚烧发电厂在经营期间，由于政府付款不及时，致使企业的流动资金十分紧张，财务压力大。
　　（三）结论
　　——PPP项目中，项目前期的基础调研和项目规划、定位等至关重要。政府应充分借助专业机构的力量，并可能尽早的让未来的项目合作者参与到项目前期工作中，这对项目后期的设计、建设与运营非常重要。
　　——为有效推动PPP在我国公用事业中的广泛应用，政府必须进行相关的机构改革，建立一个PPP项目管理机构，专门负责实施PPP项目的协调管理。
　　——政府在不违背公共利益的前提下一定要履行在PPP协议中的政府职责，违约时应承担相应的违约责任，这对建立相互信任的公私合作伙伴关系和树立良好的政府形象非常重要。
　　——垃圾的分类收集不仅可以降低垃圾的处理成本，同时也是实现垃圾资源化利用的基础。垃圾是放错了地方的资源，垃圾的价值很大程度上决定于垃圾分类的程度。因此政府应该加快垃圾分类收集的有关立法，建立有效的分类投放与收集体系，并加强对公众的宣传教育。
　　——为鼓励民营企业积极投资于城市生活垃圾治理行业，保障垃圾处理项目生存能力，保证投资人收回成本并合理盈利，政府的补贴措施是非常必要的。
　　——政府应建立完善的垃圾收费制度和垃圾处理费的监管体系，保障垃圾处理设施的正常运营。
　　　　　　　（本专题由本刊编辑部根据相关资料整理编写）