引论：理念与底线《政府采购法》实施至今11 年，与西方政府采购制度两百多年的历程相比，是非常短暂的，政府采购在中国无疑是一项新兴的事业。市场经济和法治是政府采购制度的经济基础和政治基础，相对于市场、法治传统并不具备的情况而言，政府采购在中国无疑是一项十分艰巨的新兴事业。

将这项艰巨的新兴事业推向成功，首先要确立政府采购基本功能优先的理念，即政府采购制度的改革与发展应当坚持基本功能优先，政策功能次优；政策功能的拓展应当有合理的边界，政策功能的拓展程度（宽度）应当与基本功能的实现程度（深度）保持一定的平衡。政府采购基本功能是政府采购与生俱来的功能，主要包括节约财政支出功能和预防腐败功能。节约财政支出功能是指以最少的资金获取最多最优的商品或者服务，以物有所值为原则，追求财政资金使用效益最大化。节约财政支出是基本功能的核心，预防腐败与节约财政支出是内在地联系在一起的。公开、公平、公正的竞争是实现节支功能的最佳机制，预防腐败则是“三公”竞争的必然结果。

政府采购政策功能是指在经济社会发展过程中政府为实现特定目的，将政府采购作为一种主动调控市场的工具而赋予政府采购的一种功能，譬如支持节能环保、中小企业发展等。政策功能是政府采购制度发展到一定阶段的产物。政府采购是财政支出的落实，财政支出主要来源于税收。基本功能在本质上是对政府征税权、用税权的控制（规范）；政策功能在本质上是政府权力的扩张。权力扩张应当是在权力控制（规范）基础上审慎的、有序的扩张，这是现代国家法治、宪政的根本原则，也是自发的市场秩序不断扩展的根本保证。因此，政府采购基本功能优先是法治、宪政与市场秩序的必然要求。为使政府采购制度这项市场经济条件下的先进制度尽快本土化，我们必须有所超越，但是超越不能背离制度演进基本规律。坚持基本功能优先是浙江乃至中国政府采购制度改革与发展必须守住的底线。2008～2012：快速发展的五年基本情况。

1.政府采购规模。1999 年浙江开始推行政府采购制度，全省采购规模为4.75 亿元；2003 年《政府采购法》实施，全省采购规模为80 亿元；2012 年《政府采购法》实施第十年，全省采购规模达到836 亿元。2012 年全省采购规模约为2003 年的10倍、1999年的176 倍。2008年至2012 年累计金额占1999 年至2012 年累计总额的74%。1999 年至2012 年全省采购规模年均增长49%，约为同期公共财政支出年均增长率的2.3倍、GDP年均增长率的3.2倍。2008年至2012 年浙江采购规模均居全国前四位。2.政府采购规模效率。1999 年全省采购金额占公共财政支出、GDP 比例分别为1.4%、0.1%，2012 年分别提高到20.1%、2.4%。2008 年至2012 年全省采购金额占公共财政支出、GDP 年平均比例分别为18%、2%，同期全国采购金额占公共财政支出、GDP 年平均比例分别为10.0%、2.3%。3.节约财政支出。2000 年至2012 年全省累计节约财政支出630 亿元，年均节约48 亿元，年均节支率13%。其中2008 年至2012 年累计节约472 亿元，年均节约94 亿元。4援政策功能。规范进口产品管理，2008 年至2012 年全省采购规模中进口产品采购份额分别为1.1%、3.4%、苑.1%、2.3%、3.4%。支持节能环保，2008 年至2012 年全省节能环保产品采购在同类产品采购中均达到较高份额。支持中小企业发展，2010 年至2012 年全省采购规模中中小企业获得合同份额分别为85%、76%、84%；2012 年6 月始试行支持中小企业信用融资政府采购政策，到2013 年8 月试点银行累计向超过100家企业授信4 亿元。支持小微企业解困、“三农”发展、“三公”经费管理改革等，2012 年开展“农家乐”纳入省级会议培训定点试点，2013 年作为省与杭州市联动项目扩大试点。支持残疾人事业，2013年开展残疾人庇护产品优先采购试点。探索实行支持战略性新兴产业发展、企业自主创新等政府采购政策。自我肯定。


1.扩面增量。“无规模则无效率”，合理的规模是实现基本功能和政策功能的物质基础。2008 年至2012 年全省采购范围进一步扩展，结构进一步优化，规模实现平稳快速增长。

2.制度改革与创新。完善的政府采购法律体系是基本功能与政策功能实现的制度基础。在国家制度改革与创新总体框架下，结合浙江省实际，坚持效益最大化、效率最优化，推进我省地方的制度改革与创新，研究制定了一批具有很强针对性、操作性的规范性文件，初步构建具有浙江特色的地方政府采购制度体系。在全国有一定影响的制度改革与创新是：采购预算临时确认书制度，供应商注册与诚信管理制度，协议供货采购全省联动制度、第三方价格监控制度，教育科研、医疗设备、环境监测等进口产品采购以系统为单位的全省统一专家论证制度，利用医展会平台开展政府采购的模式，不提供担保的政府采购支持中小企业信用融资制度，规范供应商资格设定及资格审查制度，供应商质疑处理制度等。同时，立足全国改革与发展大局，推动中央加快推进国家政府采购制度的改革与创新。

3.规范管理。徒法不足以自行。通过规范管理，将纸上的先进制度变成实际运行的“活法”。首先，推进政府采购电子化。在全国率先建成覆盖采购预算执行和采购活动组织实施全过程各个环节的政府采购信息管理系统，为规范浙江省政府采购管理提供先进的技术支持。其次，推进全面管理，强化重点管理。严格执行无预算不采购制度、采购资金国库集中支付制度。加强采购方式、采购组织形式审批管理，坚持公开招标、集中采购为主，2008年至2012 年全省采购规模中公开招标比例每年保持在81%以上，年均达到85%；集中采购比例每年保持在68%以上，年均达到74%。建立健全“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的集中采购管理体制。加强中介代理机构准入管理。推进采购代理机构运行管理，每两年对省市县三级集中采购机构、甲乙级中介代理机构实施全面考核。实行供应商注册登记、统一资格审查和诚信管理，加大对供应商不诚信行为查处力度。扩大评审专家规模和专业覆盖面，提高使用效率，加大对评审专家违规行为处理力度。成功打造全国一流政府采购专业网站，推进信息公开，做到除法定不公开的一律公开。加强协议供货价格监管，促进协议供货价格回归市场，浙江省协议供货价格一直保持在合理水平。规范供应商质疑、投诉、举报以及对质疑、投诉、举报的处理，有效保护供应商合法权利，增强供应商参与浙江市场的信心。开展专项检查，强化日常监管，预防和减少不按约订立合同、履行合同现象，促进政府采购目的真正实现。

4.理性拓展政策功能。在扩面增量，提高节支率基础上，积极而审慎拓展政策功能。所谓积极就是切实落实比较成熟的政策功能，完善实现机制；适时探索拓展新兴政策功能。所谓审慎就是避免出台对市场负作用大的政府采购政策，避免采取对市场负作用大的政策功能的实现方式。浙江省政府采购政策形成三大特点：一是注重采取有利于统一市场形成的政策；二是注重采取有利于市场竞争的实现方式；三是注重各种政策的协调与配合，有利于形成综合效应。


5.积极参与中国加入《政府采购协议》（GPA）谈判。从基本功能角度看，加入GPA有利于加快中国政府采购制度的改革与发展，为充分实现基本功能提供先进的制度支持。同时，对等开放市场，最终在全球范围内实现竞争，有利于真正实现物有所值。从政策功能角度看，加入GPA，虽然政策功能拓展受到限制，但有利于政策功能的规范和实现。中国于2007年正式启动加入GPA谈判。浙江于2008 年成立省级加入GPA 谈判工作领导小组。浙江为东部9 个省和5 个计划单列市加入GPA 研究和谈判的牵头单位。2011 年浙江和北京、天津、上海、江苏成为第一批列入中国加入GPA出价清单（即中国第三份出价清单）的次中央实体。困难与问题：大视角从全国情况看，浙江政府采购基本功能和政策功能实现比较充分，政策功能拓展也是理性的，但与政府采购制度理想目标比仍有很大差距。

主要问题如下：

1.政府采购法律体系不完善。《政府采购法》不完善；可被视作《政府采购法》“特别法”的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购供应商投诉处理办法》等法律效力不高；《政府采购法》与《招标投标法》等国内相关法律未有效衔接；现行国内政府采购法体系与《政府采购协议》（GPA）未实现接轨。在上位法不完善的情况下，地方的制度改革与创新容易沦为权宜之计。

2.监管未完全到位。规避公开招标、高价采购、低价恶意竞争、串标陪标围标、专家违规评标和不按约履行合同等现象时有发生，个别比较普遍。这些现象发生固然有制度性原因，但监管难辞其咎。监管责任是一个体系，包括采购部门、财政部门、监察部门、审计部门、司法审查机构以及代理机构等主体的责任，某个环节出问题，监管整体的有效性就会受到损害。当然，财政部门的监管应当起到主导作用。

3.政府采购制度与其他公共财政制度未有效衔接。2008 年至2012 年我省每年节支率均超10%。这是政府采购制度改革与发展的成效，但从另一个方面也说明政府采购制度与部门预算制度未实现有效配合。政府采购支出国库集中支付率100%的目标尚未实现。财政支出绩效评价很少针对政府采购项目。政府采购制度与资产管理制度未实现无缝衔接。

4.政府采购规模效率不高。1999 年到2012 年浙江政府采购绝对规模增幅很大，在全国地位举足轻重，但同浙江公共财政支出和GDP 绝对规模相比较，仍然偏小，与成熟市场经济国家差距还很大。2008 年至2012 年浙江实际采购金额占公共财政支出比例均不足21%，占GDP比例均不足3%；而成熟市场经济国家的经验是：政府采购一般占当年财政支出30%左右，占GDP10%左右。

5.节约财政支出衡量标准不合理。当前通行的节支率计算以采购预算为参照。在预算编制精细程度不高的情况下，节支率有虚高的问题。同时，随着预算编制精细程度的提高，政府采购实际金额与预算金额越来越接近，政府采购节支率会越来越低，如此似乎政府采购节支效果会逐步萎缩。这与政府采购所具有的节支功能有矛盾。政府采购之所以能节支，是因为在其中引入了市场竞争机制，因此节支率的计算以市场平均价格为参照才具有合理性。

6.政府采购政策运行效率不高。即成本高，效益低。主要原因：一是政府采购政策与税收、财政补贴等其他财政政策缺乏有效配合。各种政策或者是单兵作战，或者是主次地位（作用）颠倒。二是政府采购各项政策之间缺乏有效配合。三是重拓展（宽度），轻实效（深度）。偏好政策功能宽度，是对政策功能制度局限性的无视或不知。四是重直接干预，轻间接着力。重直接干预，就是急于求成，偏好“下猛药”。这种方式在政府采购这个特别领域里，短期见效不一定快，但长期副作用一定很大。轻间接着力，就是对清除市场准入障碍等有利于营造良好市场环境的方式，不热情。这种方式见效虽不一定快，见效也不一定“显眼”，但这才是解决中小企业保护与市场效率之间矛盾的正确之道。通往成功之路：改革与创新总原则应当是：按照有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，以制度改革与创新为先导，坚持基本功能优先，全面推进政府采购各项工作。

1.在GPA框架下推动或者推进政府采购制度改革与创新。结合浙江实际，按照中央统一部署研究提出次中央实体、国有企业出价建议。发挥东部地区引领作用，推动中央加快推进《政府采购法》与《招标投标法》等相关法律的衔接，推动中央在GPA 框架下加快构建统一、完善的政府采购法律体系。在国家政府采购制度改革与创新总体框架下，研究推进政府采购职业制度、专家评审制度、市场价格确定机制、全生命周期成本评审机制等地方性制度改革与创新。以构建与市场经济相适应的统一、完善的公共财政制度体系为目标，推进政府采购制度与部门预算、国库集中支付、财政支出绩效评价、资产管理等公共财政制度协同改革与发展。

2.探索确定政府采购最优集中度。政府采购有一个最优集中度。采购范围过窄、规模过小、集中度过低，无法实现政府采购效益；反之，范围过宽、规模过大、集中度过高，也不能节省交易成本。必须完善集中采购目录和产品分类，引导政府向社会购买服务，加强财政投资建设工程项目政府采购管理，进一步扩大采购规模，提高采购规模占公共财政支出、GDP的比重。在此基础上，积极探索确定全省政府采购最优集中度。

3.在宪法和法律框架之下加强监管。继续推进全方位全过程规范管理，着重加强采购需求、采购预算、采购过程、合同履行等环节规范管理。强化采购单位需求责任。严格执行无预算不采购制度、财政资金国库集中支付制度。以促进公平竞争、保障供应商权利为重点，在加强采购事前、事中监管的同时，重心适当后移，强化事后监管，即以便利供应商投诉，规范投诉处理，支持投诉处理结果实现为重点，不断迈向采购监管效率最大化。以保障采购单位利益为重点，加强签约、履约、验收等环节监管，促进政府采购目的真正实现。

4.推动中央加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台。发挥竞争机制，实现政府采购基本功能和政策功能，从根本上说，依赖于全国统一大市场的形成。统一规则、统一适用规则、统一实施监管，是全国统一大市场形成的必要条件。而全国统一的电子化政府采购管理交易平台是实现政府采购“三统一”的根本保障。必须按照政府采购发展趋势，不断完善全省政府采购管理交易系统，推动中央加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台。

5.构建与其他财政政策相配合，有利于市场发挥决定性作用的政府采购政策体系。市场定价是政府采购的根本原则，政府采购政策尤其需要其他财政政策的配合，若无其他财政政策的配合，以为仅凭自己的单兵突进就能实现对经济社会发展的调控目标是一种“高尚而危险”的自负。政策功能具有多元性，但多元应当是有限度的，这个限度应划在何处，其衡量标准应当为是否有利于市场机制的有效运行。有限度的多元的政策功能必须形成体系，即各种政策功能应当有机联系、相互配合，而不能相互分离、各自为政，更不能相互冲突、此长彼消。对于每一种必要的政策功能，还应为其设计最佳的实现机制。

6.加强政府采购制度理论研究。中国的政府采购制度是从西方舶来的，在中国呈现一定程度的水土不服，即运行成本高、运行收益低。政府采购制度在中国的本土化需要与中国的本土资源实现有效对接。为此，要根据市场经济的共同规律、法治的普世价值，结合中国市场、法治的具体特点，加强政府采购制度理论研究，为推进浙江乃至全国的制度改革与创新提供充分的理论支持。