随着社会经济的迅猛发展，纳税人对税收管理和服务的要求越来越高，突出表现为对办税效率的迫切需求。近几年，虽然我们基层税务部门在推行“一窗式服务”、简化合并申报文书、推进涉税事项从管理组前置到办税服务厅、加大网上办税力度等方面做了大量探索和尝试，也在一定程度上加快了涉税事项办理，但这些都还是在既有办税流程和框架内的努力，就办税效率的提升而言只能是一些“量变”的累积，尚难以达到纳税人对“质变”的要求。因此，如何调整办税流程来适应税源管理实际以及未来的征管改革需要，已经成为一个突出的问题。

　　一、现有流程的缺陷与弊端

　　现有流程的缺陷主要可概括为“内控弱于外控、链长责不明、岗多流不停”，具体表现在：

　　（一）目前的计算机流程很大程度上只起到替代纸质流转、防止资料丢失的功能，解决的是岗位之间的业务传递，而对岗位的实体业务管理方面较薄弱，缺乏具体的操作规范，某项岗位业务要做什么、怎么做、做到什么程度、如何明确表达业务意见建议、对自己的业务判断要承担何种后果都没有细化。例如调查报告和核实意见的质量管理问题，信息系统内只设计了文字表述，没有定性（是、否）指标和定量指标的组合，造成计算机不能通过逻辑判断来自动管理业务，一方面人脑业务的质量过分依赖岗位人员的素质，另一方面电脑无法对业务文字的内容表述作出的高效率分析纠错。虽然在防范纳税人风险方面取得了长足的进步，但对岗位人员的业务风险内控还亟待加强。

　　（二）基层分局（所）作为税收征管法明确的纳税人主管税务机关，流程内缺少对其业务决策的合理授权。例如所得税、印花税征收方式认定，目前流程规定从“前台→管理员→分局长→业务科室分管岗位→分管科长→区局分管局长”多个环节，如果基层单位有充分的事实证据（例如纳税人应当设置但未设置账薄，虽设置账簿但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查账的）可以启动核定征收，不需要推送到上一级税务机关审核批准，可以设计成为基层分局（所）作出业务决定而县（区）局通过受理纳税人复议、开展内部执法监督来纠错的模式。除了税收法律、法规明确规定必须由县以上税务机关决定的事项，上一级税务机关的职责应该是对下一级税务机关的业务指导和监督，如果上级占用了下级的决策权，那么执法监督会不会就成了上级自我监督。

　　（三）流程是程序的体现，没有程序的就无流程。以纳税人申请开具《外出经营活动税收管理证明》（以下简称《外经证》）为例，法规设定的是主管税务机关“核发”而不是“审批”，因此，流程没有必要设计成需要税收管理员审结才能开具。同样道理，应收尽收是税务机关的职责所在，对纳税人外出经营未尽税款，所在地税务机关有补征的权力，既然《外经证》上有明确的有效期限，过期即为作废，对纳税人设定《外经证》缴销手续的义务实质毫无意义。另外，向纳税人支付代扣代缴手续费，是否也可以改变为税务机关主动核实后定期向纳税人支付，无须设计成纳税人申请税务机关审核的模式。

　　（四）执法督察是对征管流程内实体业务的再次检验，是对流程运行合法性、科学性的评估，但是目前多数基层单位的税政与法规合署一套班子，税政部门还承担着指导基层税（费）种管理的具体业务，税政工作势必挤占法规工作资源，一方面，法规监督税政等于自己监督自己，另一方面，法规工作尤其是内部执法监督缺少日常保障机制，停留在年度执法督察和制作法制工作类报表，内部业务风险的识别依赖外部发现（纳税人提出复议诉讼或者上级审计检查），而不是主动防控，因此，基层的法规部门尚未发挥出应有的作用。

　　（五）目前的流程设计过多注重岗位之间的相互牵制，造成流程的长链、流转的时滞。一方面，现行岗责体系涉及征管业务的岗位有51个，而基层人少，一人兼多岗是不得已而为之，于是产生了自己（一岗）流转自己（另一岗）的重复。另一方面，一笔业务流经多个人与实体业务管理不配套，以减免税审批、退税为例，其管理核心是纳税人提供的事实依据，如果出现纳税人资料不足以说明的情形，税务机关可以要求纳税人提供补充或者主动发起调查，然后通过判断作出决定即可解决，不一定要设计成分局、科室多个岗位层层审批。

　　（六）信息共享的优势没有得到充分发挥。再以《外经证》为例，注册地税务机关为纳税人开具《外经证》，纳税人持《外经证》向经营地税务机关报验，在结清异地经营税款后向注册地税务机关核销。纳税人是《外经证》纸质实体的传递者和保管者，税收监管相对被动。依托全大市信息联网和数据集中，以电子《外经证》来替代纸质《外经证》，以信息实时传递替代纸质报验，以信息反馈替代核销，既方便纳税人办税又利于加强税收监控。

　　二、现行业务流程的量化评估

　　以2013年1月-2014年2月，我局所属各分局发生的需要“税易”流转的业务（共25015件，不包括“智慧财税”应用前2001件业务）作为分析样本，现有流程存在的主要问题有：

　　（一）基层分局（所）的工作量大。其中办税服务厅综合受理岗位、业务管理岗位、分局（所）长三类岗位经手的流转数量排前三（表1），虽然在“智慧财税”应用后，业务管理组长承担了分局（所）长原来38%的文书审核工作量，但基层的总体工作量并未改变。虽然基层分局（所）相关岗位审结办理占文书总数的比例为85.18%，但是从审结办理占经办数的比例来看，分局（所）长所占比例高达70.45%超过综合受理岗位、业务管理岗、业务组长岗审结办理比例的总和，因此，基层分局（所）长几乎被束缚在岗位上从事繁琐的文书流转和业务监控。

　　表1：

岗位
经办数
经办比例
审结

办理数
审结办理占

经办数比例
审结办理占

总数比例

　　综合受理岗位
25015
100%
7782
31.11%
31.11%

　　业务管理岗位
19705
78.77%
5037
25.56%
20.14%

　　业务组长岗位
7545
30.16%
160
2.12%
0.64%

　　分局长岗位
11822
47.26%
8329
70.45%
33.30%

　　业务科室岗位
2702
10.80%
0
0.00%
0.00%

　　业务科长岗位
2702
10.80%
1832
67.80%
7.32%

　　上级领导岗位
1875
7.50%
1873
99.89%
7.49%


　　（二）科室内部岗位存在重复审核。样本中（印花税征收方式认定、税收优惠审批、退税、委托代征）科室业务岗位与科长岗位经办的文书流转数量相等，但科室业务岗位有审核职能而无审结功能，一方面，科长岗位与科员岗位存在重复审核，而科员岗位权责不对等，浪费管理资源，另一方面拉长了流程的中间环节，增加了业务办理的时间。

　　（三）涉税事项当场办结率不高。根据分析样本的统计（表2），虽然在“智慧财税”应用后，由一个岗位直接为纳税人当场办结的事项占31.11%（包括本岗位直接办结占12.50%、需要流转给本岗位后办结占18.61%），这一比例比2012年度（11.35%）有了大幅度的提高，而需要流转至另一岗位后办结的比例（20.99%，申报方式审批、外出经营活动税收管理证明申请、税收优惠事前备案）比2012年度（22.05%）仅有小幅度降低，需要流转四个及以上岗位（主要有所得税征收方式认定、印花税征收方式认定、发票票种核定、税收优惠审批、退税）才能办结的比例有增无减。

　　表2：

流转岗位数量
业务数量
占文书总量比例
2012年度比例

　　直接办结
3127
12.50%
11.21%

　　流转本岗位后办结
4655
18.61%
0.14%

　　流转至另一岗位后办结
5251
20.99%
22.05%

　　流转3次办结
5349
21.38%
45.62%

　　流转4次办结
46
0.18%
3.90%

　　流转5次办结
3885
15.53%
17.08%

　　流转6次办结
2274
9.09%

　　流转7次办结
428
1.71%


　　（四）流程管理对实体业务管理缺少支持。目前有相当一部分业务“税易”系统并没有采取数据化，而是以扫描图像的方式进入征管信息系统，既增加了人工工作量，又使数据得不到充分利用，需要基层另行设立台帐进行业务管理（房地产项目动态监控、外籍个人所得税管理、股权变更管理、拆迁补偿政策项目管理以及技术开发费加计扣除等税收优惠事项）。另外，一些质量要求很高的业务工作，得不到征管信息系统的有效控制，例如，涉及税务登记变更的税收清理，对欠税企业启动执法强制，对有欠税（社保欠费）的破产企业参与其清算过程。

　　三、工作流程再造的几点建议

　　（一）总体思路

　　未来阶段，对工作流程的再造建议从以下几方面入手：一是按照在明确征纳双方权利义务的基础上优化纳税服务的总体要求，改“先流程审核（批）后执行”的直链式管理，为“前台提速办结、后台加强监管”的两腿走路模式。二是针对岗位人员（一岗）向本人（另一岗）发起文书的问题，建议简化岗责体系，尤其对现行的一人多岗的采取岗位职能合并，减少流转环节。三是针对流程过长的问题，根据涉税业务的重要性和风险程度进行划分，合理配置岗位审核认定权限与对应的职责（包括后果责任），优化流程的终审节点，缩短流程环节。四是注重人工业务操作的规范，提高流程内各环节的业务质量，尤其是加强的前台办理过程中的风险防范。五是引入质量管理机制，强化后台监管的对前台办结后的质量检验和差错纠正。六是通过流程再造，在税务机关内部各岗位之间建立更加有效的业务沟通机制，尤其防范任务下达不清、工作内容不明、业务审核（核实）走过场、业务报告含糊其辞等岗位人员不及时或者不有效作为的行为，强化业务责任追究。

　　（二）具体工作安排

　　1、岗责体系优化重组

　　突破“按事设岗”的岗责管理模式，将《全国地税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》（国税发[2005]42号）的51个征管业务岗位设置，按照业务事项的属性整合为受理、信息录入、审核认定、调查核实、主动业务管理、业务决策与执行、质量检验七类岗位，即对岗位人员的岗责，只明确岗位的业务操作责任，而不再列举具体业务事项，将“一人一岗”、“一人多岗”改为“一岗多能”，拓宽同一属性岗位的综合业务办理范围。

　　2、细化规范岗位内业务操作流程

　　对具体岗位的业务操作规范流程指导是目前业务管理的盲点和空白点，因此，我们将根据七类岗位的业务特点，制定和明确每一类岗位在业务办理环节的流程操作，规范每一业务步骤，突出岗位在为纳税人提供服务、岗位业务发现、岗位之间沟通协调、业务结果有效输出等方面的逻辑程序，细化形成每一类流程模块，从而把业务办理过程的责任落实到每一操作步骤。

　　3、以并联替代串联减缩服务类事项办理的流程

　　在岗位流程模块的基础上，按“前台办结、后台监管”的要求，将原来区分不同涉税业务定制的流程，统一归为两类基本流程，包括：

　　1、为纳税人办理的即办类涉税事项流程，拆分为“受理（审核）→办结”+质量检验+（或有）涉税业务发起三个并联流程；

　　2、为纳税人办理的非即办类涉税事项流程，拆分为“受理→审核（→调查）→办结”+质量检验+（或有）涉税业务发起三个并联流程。

　　上述将流程长链流程改为若干短链流程组合，拓宽办税服务厅前台即办事项的业务覆盖范围，缩减办理时间提速办税速率。

　　4、建立规范的主动业务管理流程

　　进一步规范税务机关内部业务联系与沟通协调的信息化管理机制，建立内部岗位之间的业务管理流程，例如对需要税务机关主动采取涉税事项处理的业务，建立“涉税业务发起→调查→审核→业务决策（执行）”，以替代现有的《业务联系单》以及“税易”内简单任务发起等落后的信息沟通方法。另外，对主动业务管理也采取“业务办理、业务监管”两分离的原则，重点对调查、审核两类业务设置后期质量检验，通过对重点业务的复查、抽查，把执法监督检查常态化。

　　镇海地税局课题组 课题组组长：叶国萍

　　 课题组成员：徐寅淞（执笔）张连军