新一轮的税收征管制度改革创新应围绕两个方面展开：一是转变治理理念，革自己的命，在清权、减权、放权后实现行使职权的规范化运行；二是革新服务理念，提高税法执行遵从度，创造公平、公正、统一的征纳环境。不论是改革还是创新，都必须从规范内部管理机制着手，首当其冲的就是对自由裁量权的规范。规范自由裁量并不是一个新话题，但在审批权限下放过程中，如果对自由裁量权不能有效规范，由此产生的权力寻租、执法随意等风险将会进一步放大，既容易滋生腐败又破坏公平公正的税收服务环境，并进而形成对改革创新的阻力。因此，我们认为规范自由裁量权是税收改革创新中不可回避的环节。

　　一、 当前税收自由裁量权存在的问题

　　1、裁量权过大。在广度和幅度上，可供裁量的空间过大。广度上，据统计《征管法》94个条款中有58个涉及自由裁量权，超过60%，最典型的就是处罚条款，几乎每一条处罚条款都涉及自由裁量（如对偷税的罚款幅度从50%到500%），此外缓缴的“特殊困难”如何认定，责令限期改正中的“限期”是多久，这样的条款多不胜数；在幅度上，比如部分减免政策表述为“酌情减免”，减免幅度既可以10%，也可以100%，弹性空间太大。

　　2、裁量过程不够透明。裁量权运行过程 “内环封闭”，纳税人只看到结果，不了解过程，难免怀疑暗箱操作。裁量结果“有多有少、有宽有严”，却没有合理的解释，过程不透明会导致结果不公平。

　　3、裁量权的滥用仍然存在。在实际执行过程中存在断章取义、任意作为等显失公平的情况。纳税人与业务主管干部的关系密切程度，影响其优惠政策的享受幅度，这样一来就有了权力寻租的空间，容易产生违法违纪问题，不利于对干部自身的保护。

　　4、裁量权的监督相对薄弱。目前执法督查工作更着重审查执法行为是否合法，而对行为是否合理的审查相对薄弱，纳税人对税务机关的裁量结果存有疑心，这在纳税人的投诉、两会提案中也有所反映。

　　二、 当前规范自由裁量权的必要性

　　1、规范自由裁量权是下放行政审批权限的基础

　　中央政府将简政放权作为本届政府开门第一件大事，通过简政放权给企业松绑、让市场发力。同时，李克强总理在两会答记者问时强调简政放权不是放而不管，而是要放管结合，一抓到底，并且要体现公平原则。“放”已经在进行，放后的“管”也该及时跟进，我们理解这个“管”就主要是规范自由裁量权。

　　2、规范自由裁量权是转变处室职能的必然要求

　　梳理审批事项，制定权力清单，下放审批权限，将市局处室从烦琐的审批事务中解脱出来，从而把职能转向定准“秤花、秤砣”，监督政策执行过程，保障政策落到实处。也就是要细化政策规定、统一执行口径，进一步明确政策量化尺度，缩小自由裁量空间；把工作重心转移到各项税费政策的贯彻落实、执行监管上，提高执法透明、公平、公正度。

　　三、 如何规范自由裁量权

　　除了强化培训，提高税务干部执法素质和自律意识外，我们主张从制度设计上规范税收自由裁量权。

　　（一）权力细化+指标量化

　　1、权力细化包括梳理权力、明确政策和统一口径。一是要通过权力梳理明确政策。将大量分散的政策文件进行规整简并，汇编到综合文件里，用一个文件概括多个文件；并把那些模棱两可、摇摆不定的事情说清楚，比如：什么叫“符合产业政策”？怎样算“情节严重”？哪些事项是“可以”，哪些是“应当”？进一步消除政策的模糊性。二是统一政策执行口径。通过解释和指导，明确政策的执行尺度，编制统一的业务操作规程，保证对政策的理解一致、执行一致、宣传一致。

　　2、指标量化是将政策的条件、幅度、期限等进行量化，减少政策的弹性空间。用数据来说话，用指标来评判。将纳税人的规模、经营状况、社会贡献、纳税表现等情况用数据指标、权重系数来表达，依据设定好的规则和逻辑推理做出合理的裁量结果。对个体户定额采用“参数系数法”就是一个典型的例子。再以税费减免为例，可以将“经营困难”、“亏损”、“规模”等条件量化为财务指标，可以将“酌情减免”区分为若干百分比幅度档次。

　　目前，我们正着手起草水利建设基金的减免指导意见，对40个减免项目逐一量化条件、限定幅度、划分档次，下一步将征求各地意见，用量的办法把工作具体化，把具体工作数据化，形成统一的操作口径，探索进一步压缩优惠政策的自由空间。

　　（二）程序设计+证据意识

　　1、通过程序设计实现权力制约，通过程序公平保障结果公平。一是明确岗位职责，避免相互争夺或推诿；二是受理、复核、审批人员应当分离，不论权限下放到何种程度，都不能演变成一个人说了算的结果。三是完善集体审议制度，减少个人的偏差。

　　2、建立证据体系，促进权力运行过程公正、透明。当前的税务行为缺乏证据观念，只有具体办事的干部能说清楚状况，后面的审核、审批人员都难以通过资料了解实情；同时没有证据就缺乏说明力，纳税人对裁量结果就会怀疑。我们建议强化证据观念，重视证据积累，将纳税人的主客观情况落实到文字、数据、图片、甚至是视频、证人证言等证据材料上。如定额多少，查账还是核定，是否困难等等判断应当依据纳税人的财务状况、资产情况、业务水平等资料，而非依据税务人员的主观意见、个人喜好这些看不见摸不着的东西。

　　我们建议结合流程重组工作，划分明确的岗位界限，定好流程、存好证据，杜绝流程以外的人插手搞“人情税、关系税”。

　　（三）风控预警+事后评判

　　我们建议充分发挥风控管理对税务机关内部行为的预警和监控作用。一方面业务处室将自由裁量的风险源提交风控部门，风控部门分析提炼后设置自由裁量限制条件和预警提示，并纳入信息系统，推送到业务主管和部门分管领导，进行实时监控。另一方面，风控部门在对纳税人的行为监控中发现的风险点，及时反馈相应业务处室，监督业务部门堵塞政策征管上的漏洞、完善制度。如一个纳税人一年被稽查了两次，重复享受了税收优惠，或者屡次违法却总是按照最低幅度处罚等等这些情况，都能在数据中反映并做出相应的风险提示。

　　对自由裁量行为的事后监督，主要着重于评价和修正。结合执法督察工作，组成案件审理和评议委员会，定期对税务机关的自由裁量行为进行审理和评价，评判行为是否合理，指标是否可行，程序是否到位，并作出维持、纠正或修改制度等评议决定。

　　我们注意到，总局提出建设税收现代化，并从税制、服务、执法等方面入手进行改革创新，这是一个对内自我反省、自我控制，对外优化环境、刷新形象的过程。在这一进程中，我们抱着壮士断腕的决心，规范自由裁量，保证政策公平公正，夯实基础、练好内功，必将有助于税收的全面改革创新！

　　单位：宁波市地税局 作者：陈金材