近年来，随着我国政府管理理念转型升级，行政模式逐步向着公开、透明的方向转变。与此相适应，在体现“以财行政”、实现社会资源二次分配的预算管理领域，预算绩效管理改革正在全方位推进，以“事前目标管理、事中绩效监控、事后绩效评价”为主体骨架的全过程预算绩效管理体系已经在各地逐步建立，预算管理因此从过去“重分配”逐步向“重效果”转变，这是公共财政主动适应经济社会发展新阶段、切实提升支出绩效、科学引导社会资源再分配的一次历史性变革，其意义十分重大。在这样一个预算绩效管理的全过程链条中，绩效评价作为链条末端评判支出绩效的关键工具，承担着“守门人”的重责，地位日益重要。绩效评价工作质量如何，评价结果是否公正客观，直接影响预算绩效的改进。

从目前理论与实践来看，当前预算支出项目绩效评价思路基本是遵循项目管理的脉络，即从解剖项目运行入手，通过深入分析项目情况，从中提炼出产出与效果的相关因素，再来对绩效做出判断。这是一个从项目分析再到绩效分析的过程。从目前主流的评价指标框架体系中，不难分析这种评价思路的实质。如以财政部的预算绩效评价共性指标体系框架为例，其思路是将项目分解成“投入”“过程”“产出”“效果”四个阶段，对每个阶段进一步细化指标从而对支出项目作深入的解剖，最终分析其绩效。再如浙江省的“业务指标———财务指标”框架，“业务指标”中再分解出“目标设定情况”“目标完成情况”“组织管理水平”“项目实施效益”四个二级指标，并进一步细化为三级指标，其本质上也是对项目运行过程实施分析。这样一种当前普遍采用的主流评价思路，不妨将其定义为“基于项目管理的评价思路”。目前这种与项目管理紧密结合的评价思路，很好地适应了改进项目管理的需要，较好发挥了绩效对于项目执行的导向作用，但随着预算绩效管理工作的不断深入，其不足之处也日益显现。当前项目支出绩效评价的主要问题一是不能充分适应预算资金管理的需要。基于项目管理的评价思路，将目光更多地聚焦于项目本身的产出与效果，对预算管理视角的支出绩效关注不够，缺乏应有的成本效益观念，与资金分配的关联度不高。这样的评价思路，侧重于解决项目自身“有没有效”的问题，较少关注预算支出“值不值”的问题。从预算管理的角度，似乎更需要一种“基于预算支出的评价思路”，以判断预算支出“值不值”。另一方面，基于项目管理的评价思路，其对于绩效的评判是间接性的，因为它是一个先分析项目管理，再进而分析支出绩效的过程，是重构“ ”原则同时，项目分析中的一些信息亦可能对绩效判断而言仅是无效的“噪音”，存在信息的冗余，对绩效结论的可靠性并无足够的正向作用。

二是评价指标设置较为繁琐，一些指标趋于形式化。为了做到充分的项目分析，以从中提炼足够的绩效信息，在基于项目管理的评价思路下，其指标设置必须是越充分、越细化越好，有的需细化至三级、甚至四级指标，导致指标设置相当繁琐，往往“西瓜、芝麻一把抓”，而有些指标与最终绩效判断并无直接联系，但基于项目分析的需要又必须合理存在，成为“食之无味、弃之可惜”的形式化指标。三是评价框架规定过细，约束了评价人员的创造性。为了充分分析项目管理情况，评价框架势必考虑到项目管理过程的方方面面，涵盖内容多，框架规定细，束缚了评价人员的发挥空间，难以跳出框框重点针对项目特点开展创造性的评价工作。四是以分数判断绩效，评价结论难以充分反映支出绩效的真实情况。目前的评价框架下，一般以最后的评价总得分，对应不同的得分区间，给出最终评价结论为“优秀、良好、合格、不合格”等。这样的结论方式的优点是简单明了，但缺陷也很明显，就是不能够有效体现项目绩效的实际情况，特别是难以显现项目绩效的内在构成，如究竟是产出不足，还是实际效果不好。同时，评价分数的微小差别如果刚好在不同档次区间的边界，很可能被判断为截然不同的结论，缺乏应有的科学性。如在浙江省的评价框架中，评价等次分为优秀（S逸95）、良好（95跃S逸85）、合格（85跃S逸60）、不合格（S约60）4个评价等次。如果一个项目评价得分是85 分，评价结论就是良好，如果是84分，则立即落入合格的区间，结论相差巨大，但分数其实就差了一分。以目前的评价技术精度而言，这一分的差距实在是说明不了什么问题。那么，如何消除上述局限性？笔者认为，关键在于将评价思路的“间接性”转变为“直接性”，将评价视角从“基于项目管理”转变为“基于预算支出”，直接从绩效本身的意义着手来设计评价思路。那么绩效本身的意义为何物？又如何从预算支出的角度去解析？我们知道，国际上公认的绩效评价的标准是“3E”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。实际上，财政部在国际金融组织贷款的绩效评价上就参考了世行贷款的评价方法，通过设置各种问题搜集证据来回答“3E”的实现程度，来实施绩效的判断。但为什么多年来这种评价思路一直难以在我国其他项目支出上进行推广呢？这里面最大的问题，恐怕是这种评价思路对每个“E”的证据搜集完全是西式思维逻辑，基本上按西方思维翻译照搬过来，到了中国就呈现严重的“水土不服”。笔者认为应以适合中国国情的思维方式去重新解析“3E”，从而获得“基于预算支出的评价思路”。确立“直接性”“基于预算支出”的绩效评价原则首先，必须明确“基于预算支出的评价思路”，是一种“直接性”的绩效评价，它根据绩效分析的需要，确定绩效考量的角度，有针对性地采集并分析数据，绩效判断直接，无转换过程的信息损耗，亦无信息冗余，评价自身效率高。同时，在对预算支出项目的绩效评价中，必须将视线覆盖预算支出“值不值”这个问题，将预算的合理投向、资金使用的有效性纳入考量。


解析绩效评价的“3E”维度确立了“基于预算支出的绩效评价思路”应着眼于直接从“3E”的意义出发，并从预算支出角度将其做恰当的解析后，结合我国预算支出项目管理实际，建立一套科学、合理的评价指导框架。这套评价指导框架，技术上必须符合两条标准：一是适应预算管理的要求。评价框架必须体现预算支出控制的要求，为实现预算资金绩效的最大化服务。二是简明。相关框架的规定应该是简洁高效的，这关乎可操作性以及绩效评价自身的效率。三是开放。相关框架的规定在确立导向的同时，应给评价人员留出足够的二次开发空间，以适合不同支出项目的评价需要，这样的指导框架才具自我更新的生命力。要做到这一切，就必须从预算支出管理的角度，科学解析“3E”。首先，解析经济性。经济性，Econ原omy，英文含义即“以避免浪费的方式对时间、金钱等资源使实现有效利用”或者“用最少的资源利用去达成一定的目标，资源无浪费”。这两种解释都符合经济学上的意义：即达成一定目标基础上所耗资源最小，无浪费。这正是预算支出经济性的要求所在。基于此，从预算管理的视角出发，可以对经济性做如下解析：首先，从宏观层面看，预算扶持的项目首先必须是符合经济社会发展战略的，否则就不应该纳入公共财政支持的对象；其次，从微观层面看，按照现行预算管理的要求，预算支出的项目其绩效目标必须是确定而毫不含糊的，否则也不构成预算支持的条件；最后，为了使预算支出能够达成既定的绩效目标下成本最低，则必须采用最优方案，才能最终体现预算资金的经济性，在今后技术条件成熟时，还可以考虑对最优方案做进一步量化的成本效益分析。基于以上考虑，我们可以将经济性解析为以下三个方面（图1）：图1:经济性的解析渊预算支出角度冤其次，解析效率性。效率性，Effi原ciency，英文含义即“做好某件事而不浪费时间或金钱的能力程度”或者“在不浪费时间、金钱、精力的前提下有效地做好某件事的能力水平”。两者之意皆为通常所讲的做事效率。从预算支出的角度，首先要考虑资金的投入是否能够按照预定计划达成预计的产出，然后进一步考虑产出带来的效果，而后者可以放在有效性中加以考量，因此，在效率性维度中，我们可以只考虑产出。同时，在实现产出的过程中，相关的执行效率如何，是与产出的效率密切相关，可以通过对管理效率的分析加以衡量。最后，在我国预算资金的使用过程中，还有很重要的一点，就是合法合规性的要求，如果出现了严重的合法合规性问题，甚至可以一票否决该支出项目的绩效；如果评价中发现的只是较轻的合法合规性问题，则必须要求相关管理者加以纠正。据此，可以将效率性解析为以下三个方面（图2）：图2:效率性的解析渊预算支出角度冤最后，解析有效性。有效性，Effec原tiveness，英文含义即“产生所需要的或所预期的效果”或者“某件事情有效运作并产生预期的效果”。从预算支出的角度讲，预算资金投入后，首先必须达成一定的产出，尔后，既定的产出带来一定的效果，这个效果正是预算投入的最终意义所在。只有产出，没有效果的支出是无意义的。比如，以一个桥梁建造的支出项目为例，桥梁按计划建造完成，则是达成了产出；如果桥梁建完后，却因为种种原因（比如有轮渡，比如附近已经有另一条桥的存在），人们还是采用旧的交通方式，导致没有车或人流从该桥上经过，我们则认为这项支出即便有产出也是无效的。在对有效性的衡量中，首先必须判断是否实现了预算支出的既定效果，其次还必须考量利益相关方对该项效果的主观感受，这样才是对有效性完整的测量。基于以上考虑，可以把有效性解析为以下两个方面（图3）：图3:有效性的解析渊预算支出角度冤综上所述，我们就可以得到基于“3E”的预算支出项目绩效评价指导框架（图4）：图4:基于野3E冶的预算支出项目绩效评价指导框架同时，考虑到很多预算支出项目的绩效存在着持续性发挥作用的特点，对这类支出项目可以增加“可持续性”维度作为判断。为了用好这个指导框架，我们应进一步做出如下规定：1.不以分数为评价结论，而是对经济性、效率性、有效性等维度分别做出定性结论。这样，绩效结论就有了内部构成，可以对支出绩效做更为具体的判断与应用。比如，某个支出项目最后评价结论中，效率性和有效性都很高，但经济性很低，我们就应该考虑要么调整该项目的实施方案以节约成本，要么取消该项目将节省下来的资金投向效率性、有效性和经济性都很高的其他类似支出项目上去。再比如，某个项目评价结论中，经济性、效率性、有效性都很高，但它具有可持续性的属性且可持续性的评价结论较低，这样的支出项目就要考虑忍痛割爱了。2.评价人员可以根据支出项目的特点基于以上指导框架自主开发设计相关评价指标及评价标准。比如“是否实现预期效益”可以根据具体项目设计个性化指标，并在评价标准中对该个性化指标的证据收集予以明确，以期该指标做出正确的判断。这样一个基于预算支出的绩效评价指导框架，与目前传统的基于项目管理的评价思路完全不同，它具有“直接性”，在信息证据的采集中给出了有筛选的高效通道；它也具有预算管理的视角，能够满足预算管理的需要，较为高效地完成预算支出项目的绩效评价工作；它又具有开放性，能够适应不同预算支出项目的评价需要。目前，我们已经在全省重点评价项目中实际试用这套指导框架，取得了较好的效果。