陈 伐

　　一、遂宁市政府购买服务试点推进情况
　　为构建服务性政府、提高公共服务水平、加快政府职能转变，提高财政资金使用绩效，2012年底，市委、市政府决定采取主要以政府向社会组织购买的方式提供公共服务。制定了三步推进工作目标：2013年开始在市级部门试点，2014年，在建设等领域取得重点突破，2015年，凡是能够由政府购买的项目全面向社会力量开放。经过近两年的探索，我市政府购买公共服务项目从2013年的17项扩大到今年的5类34项，整合的购买资金从2013年的4469万元增加到20046万元，政府购买服务范围逐步扩大，制度体系初步建立，购买流程进一步规范，社会各方反响良好。
　　（一）购买范围确定
　　在试点过程中，我们把除必须由政府直接提供的基本公共服务、法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政职能等事项外的公共性、公益性服务项目，按照“成熟一项实施一项”的原则，逐步将基本公共服务（补充事项）、社会事务服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性服务、劳务服务等事项纳入政府购买公共服务范围。在具体操作中遵循以下原则：一是目前财政已经安排专项资金，为基本公共服务提供必要补充，为满足群众个性化需求的公共服务项目，全部纳入政府购买范围；二是政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项，凡适合社会力量承担的，原则上纳入政府购买范围；三是社会力量有能力承担的公益性服务项目，一般都纳入政府购买范围；四是政府履职所需要的技术性、辅助性、劳务性服务事项，原则上都向社会购买。
　　（二）购买方式选择
　　根据政府购买服务项目的不同特点，主要采取政府采购、定额补助和凭单消费等三种方式进行购买。凡符合政府采购范围标准的项目，必须按照《政府采购法》的规定，采取政府采购的方式向社会力量购买；对由特定社会组织提供，目前无法形成有效竞争的服务项目，根据服务的数量和质量，按一定标准给予补贴；对有多个承接主体、服务对象可自愿选择服务提供方的项目，由购买主体向符合规定条件的服务对象发放凭单，服务对象持凭单自愿选择服务提供方，服务提供方定期向购买主体结算兑现资金。
　　（三）购买价格确定
　　能够形成有效竞争的项目，原则上均通过政府采购公开竞争确定购买价格。对不能形成有效竞争的服务项目，通过政府年度财政预算实现总额控制，在此前提下，具体购买价格由物价、财政部门结合物价水平、生活水平、居民收入状况、财政支付能力等因素，进行成本核算，采取全额补贴法、差额补贴法、平均成本法、微利法等方法进行定价。
　　（四）购买操作流程
　　为了使政府购买服务工作在阳光下运行，我们按照公开、公平、公正的原则，完善了政府购买服务的操作流程，重点把握好八个环节：
　　一是制定目录。由财政部门、机构编制部门会同相关业务主管部门分年度制定《政府购买服务目录》,经政府批准后向社会公布，广泛动员社会力量参与。
二是编制预算。在编制部门综合预算的同时，按照《政府购买服务目录》确定的项目，整合各级资金，编制政府购买服务年度预算。按照绩效预算管理要求细化购买服务内容、承接主体条件、绩效评价标准等信息，并向社会公示。
　　三是组织实施。业务主管部门拟定具体项目实施方案，通过政府采购等方式选择提供服务的社会组织或企业，签订购买协议（合同）并组织实施。
　　四是提供服务。由提供服务的社会组织或企业严格按照购买服务方案和协议（合同）提供服务，保证服务数量和质量。
　　五是过程监管。按照谁购买谁监管的原则，由业务主管部门及其下属事业单位对购买服务项目进行事前、事中和事后的全过程监管，并依据合同约定条款进行检查验收，项目实施完毕提出具书面验收报告。
　　六是绩效评价。为实现既定服务目标，按照绩效预算管理的要求建立了全过程的绩效评价制度。项目实施过程中，由购买主体单位进行监督检查和评估；项目完成后，由财政部门组织政府相关部门、邀请人大代表、政协委员、公众参与或委托第三方开展绩效评价。绩效评价结果作为下年度安排预算和选择承接主体的重要依据。
　　七是资金拨付。项目实施中，根据项目实施进度和业务主管部门意见，拨付60%购买资金。项目完成后，根据购买合同和绩效评价结果一次性付清。
　　八是监督检查。财政部门将政府购买服务资金使用情况纳入监督检查重点，审计部门每年对上年政府购买服务项目开展专项审计，及时发现偏离绩效目标、服务质量不高、服务数量不够、服务效果不好等问题，并采取措施予以纠正，依法严肃查处重大违纪违规行为，确保资金规范管理、安全使用。
　　二、具体工作措施
　　（一）建立联动机制
　　一是市政府建立了由市委常委、常务副市长任组长，分管副市长任副组长，财政、编办、民政、监察、审计等部门负责人为成员的深化政府购买服务改革领导小组。二是明确部门职责，财政部门负责建立健全制度、发布购买目录、编制购买预算、管理购买资金和绩效评价；机构编制部门负责行政事业单位职能界定，政府办中介和社会组织清理，配合财政部门编制购买目录；民政部门负责社会组织的培育和管理；监察、审计部门对政府购买服务进行监督；业务主管部门负责项目组织实施和过程监管。三是建立联席会议制度。政府购买服务领导小组不定期召开联席会议，研究解决重大事项。
　　（二）完善制度体系
　　工作推进过程中，我们把制度建设放在了首位，保障了政府购买服务工作一开始就在制度化、规范化的轨道上运行。在考察学习借鉴省内外试点经验的基础上，结合我市实际建立了“1+5”制度体系。市政府出台了《关于进一步深化政府购买公共服务的实施意见》（遂府办函〔2013〕177号），明确了政府购买公共服务工作目标、购买范围、购买主体、承接主体、购买方式、购买价格和工作流程等基本原则。在此基础上，我局会同相关部门出台了5个配套文件，即：《政府购买公共服务承接主体确定办法》、《政府购买公共服务承接主体退出暂行办法》、《政府购买公共服务监督工作暂行办法》、《政府购买公共服务绩效评价暂行办法》、《政府购买公共服务事项报告制度暂行办法》，初步建立起了相对完善的政府向社会力量购买服务的制度体系。
　　（三）选准突破口
　　政府购买服务改革涉及部门利益调整，破除政府既是服务提供者又是生产者，财政既养人又养事的传统模式，推进难度大。在这种情况下，选择突破口非常重要。2013年，我们从群众迫切需要、承接主体相对体成熟的17个项目开展试点，如人口出生缺陷干预、公益电影放映、退役士兵职业技能培训、社会化养老服务、职业培训和职业介绍等。2014年，借全市创建文明卫生城市的东风，又选择市政服务、机关事业单位物业管理等服务项目进行重点突破，集中攻坚。由于选准了突破口，工作推进收到了事半功倍的效果。
　　（四）加强宣传培训
　　为统一各级党委政府、部门思想，提高认识，增强推进改革的自觉性和主动性，我们加大了宣传培训力度。一是市委、市政府主要领导，利用召开全市重要会议等各种机会，反复强调政府购买服务改革的重要意义和我市的安排部署，凝聚共识。二是多次组织试点项目单位的分管领导和具体经办人开展专题业务培训，明确操作流程和具体要求。三是利用成功案例进行广泛宣传，在市政府内部刊物、部门简报、新闻媒体上宣传市内外政府购买服务成功案例，为相关部门提供可借鉴的典型经验。
　　（五）培育社会组织
　　针对社会组织发育不完善的客观实际，我市把培育壮大社会组织、增强社会组织承接政府转移职能的能力，作为推进政府购买服务的重要抓手。一是加大财政对社会组织的扶持力度，2013年财政投入520万元用于社会组织开办扶持、能力建设和项目奖励。二是推进社会组织改革，加快政府办社会组织去行政化步伐，放宽社会组织的准入限制，降低登记门槛，鼓励和支持社会组织发展。三是加大对社会组织财务管理、能力建设以及政策法规等方面的服务和指导，促进社会组织的规范化运作。截止2014年6月，全市登记社会组织达到1469个，备案社区社会组织总数达1910个，培育和孵化了一批具有公共服务和公益服务承接能力的社会组织。
　　（六）多渠道筹集资金
　　在推进政府购买服务改革过程中，我们从预算管理入手，坚持整合各级资金、盘活专项资金存量与加大财政投入相结合的原则，多渠道筹集购买服务资金。在编制购买服务年度预算时，首先对中省市安排的各种专项资金进行清理，将适合由社会力量提供服务的项目资金整合后编入政府购买服务预算。同时，根据财力情况加大本级投入，市财政2013年安排政府购买服务资金1000万元，2014年安排2000万元，专项用于社会组织培育扶持、政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项的购买，保障了政府购买服务项目实施。
　　三、取得的初步效果
　　（一）推进了政府职能转变。几轮机构改革之所以效果欠佳，关键在于政府职能没有实现有效转移。政府购买服务改革是釜底抽薪，先把职能转移出去，费随事转，转变政府职能就落到了实处。我市河东新区购买市政服务的探索和实践就是有力的例证。通过购买的方式将城市管理局从事绿化养护、环卫保洁和路灯管理三项公共服务的职能剥离出来，由专业市场主体承担，城市管理局专门从事管理和监督工作，仅15名工作人员，就高质量完成了15平方公里的市政管理工作任务。
　　（二）提高了服务质量和效率。政府服务向社会力量购买后，由于提供服务的市场主体专业化程度更高、管理更精细，服务质量和效率一定比政府直接提供更高。同时，由于公共服务项目的承接主体大部分通过政府采购的方式公开招标或比选确定，且在实施过程中引入了市场机制和绩效考评机制，服务质量和效率直接与经济利益挂钩，直接与参与下一个承包周期的竞争相联系，增强承接主体的危机感、责任感，从机制上保障了提供服务的质量和效率。
　　（三）有效节约了财政资金。实施政府购买服务后，原来由行政事业单位直接实施的服务项目改为由社会力量提供，实现了“养事不养人”，养事的钱通过竞争的方式最终确定具体额度，大大节约了财政支出。2013年，我市城市管理执法局建设数字城管指挥中心，政府办建设12315政府服务热线、市委政法委推进社区网格化管理等，我们都通过政府向社会力量购买的方式，除调整原单位富余人员从事管理工作外，没有新增加人员，改变了以前部门每干一件事都要成立机构、要编制、要人员、要经费的传统作法，减轻了财政负担。经测算，我市河东新区如果按照传统模式管理15平方公里城市环卫保洁、绿化养护、路灯管理和一个13公里长的湿地公园，仅管理人员就需100人左右，生产作业工人近1000人，加上设施设备购等投入，每年财政需支出2050万元。实施购买服务后，河东新区城市管理局支出加购买服务支出仅1250万元，节约效果十分显著。
　　（四）提高了财政管理水平。购买服务是财税体制改革的重要内容，对于有效提高财政科学化、精细化管理水平意义重大，“重分配轻管理”的财政专项资金管理现状得到了有效改变。一是专项资金安排引入市场化手段，一定程度上提高了财政资金安排的合理性。二是政府购买服务与绩效预算管理有机结合，提高了财政资使用效果。三是各级资金整合使用，盘活了专项资金存量，整体效能得到发挥。四是财政资金在阳光下运行，接受社会各界监督，财政透明度进一步提高。
　　四、推进政府购买服务的要旨
　　（一）党委政府重视是前提。政府向社会力量购买公共服务，涉及深层次问题，来自各方面的阻力较大，必须党委政府高度重视，强力推进。我们在推进政府购买服务过程中，市委、市政府高度重视，认识到位，主要领导多次主持召开会议研究，并在各种会议上反复强调，要求高标准、高起点、大胆探索、全面推进。同时市级相关部门密切配合，确保政府购买公共服务改革积极稳妥推进。
　　（二）预算倒逼是关键。政府购买服务必须从预算编制入手，通过编制政府购买服务项目预算，改变财政资金支付方式，建立预算倒逼机制，才能彻底破除各方阻力。
　　（三）规范操作是基础。实施政府购买服务，必须从制度层面建立规范、简明、高效的工作流程，既便于购买主体规范操作，又有利于监督管理，有效避免违纪违规行为的发生。
　　（四）强化监管是保障。推进政府购买服务必须防止“放而不管”的倾向，要加大业务主管部门的管理责任，强化财政、审计、监察等部门的监督责任，同时鼓励社会各界参与监督。只有监督管理到位，政府购买服务才能够达到预期效果。