王飞虎
　　
　　随着我国经济发展进入新常态，国务院债务管理新政剥离了地方平台公司的政府融资职能，对开发区转型升级和改革传统的负债发展模式提出了新要求，如何适应新常态新政策，推动开发区转型升级和投融资创新，是当前我省对外开放工作中值得研究的重大课题。
　　一、新常态下开发区转型升级与投融资面临的形势和压力
当前我国经济发展正面临从高速增长转向中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整。我省经济开发区在转型升级和投融资工作中主要面临以下严峻挑战。
　　（一）政策形势趋紧，区域竞争加剧，经开区面临多重冲击。一是国发43号文件出台后，收紧了地方政府负债政策，严控新增债务。二是各类自贸区、高新区、实施“一带一路”战略，进一步打开了资金、资源流转的区域和渠道，更为优化的政策、交通、资源环境，使以往开发区的政策优惠和改革成效模式逐步弱化，招商引资吸引力减弱。三是国家清理规范土地和税收方面的优惠政策，经开区招商引资优势变弱。四是从国际形势看，发达国家高端制造业回流，大力开展全球招商，新型经济体的成本优势对中低端制造业吸引力增强，浙江等东部省市大力实施“回引工程”，中西部地区招商引资力度加大，各地招商引资面临的竞争更加激烈。五是国家对招商引资的环保门槛提高，避免产业转移过程中带来新的污染转移，进一步加大了对产业承接的影响。
　　（二）开发区现有要素制约日趋严重，产业同构，转型升级压力凸显。一是主导产业不清晰，同质化严重，难以形成产业集群。创新能力不强，公共服务能力不配套，高新技术产业、战略新兴产业和高端装备制造业占比低，开发区的科学管理水平不高，信息化和工业化融合不够，部分开发区外向度低，产业层次低，高端产品少，难以适应国际分工和竞争。二是招商引资突破不大。受经济下行的影响，企业投资积极性普遍不高，大企业、大集团投资条件苛刻，难以满足其要求配置商住地、商服地、资金补助等条件。三是发展要素保障难。用地、天然气指标缺口大，资金供给不足，产业项目融资难、融资贵问题比较突出，产业资本和金融资本融合不够。
　　（三）融资平台建设亟待转型。平台公司在运行过程中也日渐暴露出一些积弊，严重制约着政府投融资的可持续发展与创新。主要表现在：投融资平台实力不强，普遍规模不大，资产不实，效益不佳，造血机能缺失，过度依赖财政投入，法人治理结构不完善，投融资主体关系不明晰，没有建立完善的风险约束、利益分配、补偿与退出机制，政企关系不够明晰等。
　　（四）经济下行，房地产低迷，土地成交冷清。一是近年来各地开发区依靠平台公司过度负债发展，国发43号、45号文件出台后，明确清理平台公司承担的政府性债务，政府债务将进入限额控制期，依靠借新还旧的资金链存在断链风险。二是从全省很多市州来看，受多种因素的影响，房地产进入低迷期，土地流拍现象频出，导致存量贷款按期偿还艰难，通过BT方式建设的项目无法按期回购，严重影响政府和平台的信用。
二、新常态下开发区转型升级与投融资创新的对策建议
　　我国经济发展进入新常态，作为各地发展引擎和核心载体的经济开发区要以推进产业和融资平台转型升级为根本，以增强产业核心竞争力和稳健发展为取向，以市场化运作激活社会资本为动力，完善投融资机制，创新投融资模式，防范和化解财政金融风险，促进开发区带动地方区域经济稳健健康发展。
　　（一）开发区投融资创新的指导思想和原则
　　坚持以科学发展观为指导，充分发挥市场配置资源的决定性作用，突出“市场化、资本化、透明化、永续化”的投融资理念，以政府为主导，以企业为主体，以市场为导向，理清存量债务责任，规范政府举债机制，完善现代企业制度，促进投融资平台健康发展。一要坚持资金平衡、稳健经营原则。在资产与负债、现金流入与流出、投入与产出保持相对平衡，确保稳健经营。二要坚持健全机制、规范运行的原则。加强投融资平台监管，规范企业市场化运作，健全“责、权、利”相统一、“借、用、管、还”一体化的体制机制，提高决策科学化、运行规范化水平。三要坚持市场化、可持续发展的原则。彻底划清政府与平台公司的职责，平台公司的生产经营活动以市场为中心，逐步现实自主经营、自负盈亏、自我发展、自我积累。
　　（二）推进开发区转型升级，增强核心竞争力
　　一要明确发展定位。把经济开发区建设成带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。二要转变发展方式。加快转型发展理念、兴办模式、管理方式，努力实现由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。三要推动产业转型升级。按照新型工业化的要求，以提质增效升级为核心，协调发展先进制造业和现代服务业。大力推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等服务业发展，增强产业集聚效应。坚持经济与技术并重，建设各种形式的协同创新平台，形成产业创新集群。四要推进体制机制创新。创新行政管理体制，简政放权，科学设置职能机构，提高行政效率和透明度，完善决策、执行和监督机制。五要促进开放型经济发展。推动经开区“走出去”参与境外经贸合作区建设，引导有条件的区内企业“走出去”。充分利用外资的技术溢出和综合带动效应，积极吸引先进制造业投资，培育战略性新兴产业。六要坚持绿色集约发展。严格资源节约和环境准入门槛，大力发展节能环保产业，提高能源资源利用效率，减少污染物排放，防控环境风险。七要坚持优化营商环境。健全政企沟通机制，以投资者满意度为中心，完善基础设施建设，着力打造法治化、国际化的营商环境。
　　（三）着力融资平台转型，提升产业营运和资本运作能力
　　当前地方政府投融资平台转型应着力以下几种模式取向。
　　１.新型投融资平台。即完全剥离政府融资职能，以企业法人身份在资本市场上凭借自身信用独立融资，政府不再承担其还本付息责任的国有企业。
　　２.PPP模式运作平台。PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。平台公司剥离政府融资职能后，应主动适应国家的宏观政策调整，转变身份，参与市场竞争，承担“PPP”项目的融资、建设及运营，获得合理投资回报，成为推进当地新型城镇化建设的PPP模式运作平台。
　　３.城市运营管理企业。即平台公司自觉围绕城市的总体发展目标和发展规划，充分运用市场化的机制和手段，发挥企业产业优势和资源优势，结合城市发展的特殊机遇，在满足城市居民需求的同时，使自己的开发项目成为城市发展建设的有机组成部分的经营开发商。
　　４.市场化企业。各地方投融资平台公司应充分运用企业优势和政府优势，整合国有存量资产、资源、资金，赋予特许经营权，严格按照市场机制配置资源，以产业化、实业化发展为依托，通过参股、控股等方式扩大产业链，增加公司的资产规模，扩大现金流，提升公司的财务形象，努力建设成“资产规模雄厚、现金流充裕、法人治理结构完善、管理经验丰富”的综合性发展平台。
　　（四）因时制宜，拓展新常态下开发区投融资模式及渠道
　　按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，在规范举债的同时，积极探索新的投融资模式和路径：
　　１.积极争取发行政府债券，努力化解存量债务，维护政府和平台的信用。发行政府债券是地方政府筹集公益性项目建设资金的主要渠道。对没有收益的公益性事业发展项目确需举债的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展确需政府举债的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。经开区应抓紧甄别存量政府性债务，按照政府规范举债的要求，积极争取并着手研究推进政府债券发行工作。
　　２.围绕市场开展融资工作，综合运用“投、贷、债、租、证”等组合式融资工具。今后平台公司不再承担政府性债务，但作为一个实体国有企业，仍然具备融资职能，承接企业债务。平台公司可在资本市场上综合运用多种融资工具，实现自主经营、自负盈亏、自我发展。一是积极推进注册发行项目收益票据和项目收益债。经开区应把握国家发改委开展棚户区改造项目收益债券试点的机遇，以平台公司为主体，积极探索发行棚改项目收益债。二是积极推进企业债券、中票、短融等金融工具。经开区应根据区域经济发展的资金需求，支持平台公司发行企业债券、中票、短融募集资金，平台公司按照市场化运作的要求，稳健推进项目的融资、建设、经营及偿债，实现经开区与平台公司双赢。三是加强经开区同投资机构、保险公司、担保机构及商业银行合作，探索建立投保贷序时融资安排模式。
　　３.重点推进“PPP”融资运作模式。PPP模式的优势在于：一是有利于缓解政府增量债务。二是能够消化政府存量债务。三是PPP分散了部分风险。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承担损失。其缺点主要是：审批、决策周期长，政治影响因素大，政府信用风险高，配套设施不完善可能损害投资者的利益等。
　　在PPP模式运作中，一要准确把握政府和社会资本合作的主要原则。坚持“转变职能，合理界定政府的职责定位；因地制宜，建立合理的投资回报机制；合理设计，构建有效的风险分担机制；诚信守约，保证合作双方的合法权益；完善机制，营造公开透明的政策环境”的原则，科学设计制定PPP运作模式。
　　二要合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营―移交（BOOT）等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营（BOO）等模式推进；对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可与经营性项目打捆或者通过政府购买内容，采用建设―拥有―运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
　　三要加强政府和社会资本合作项目的规范管理。严格按照《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》精神，积极做好项目储备、项目遴选，编制实施方案并提交联审机制审查，依据《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择合作伙伴。同时严格履行合同，引入第三方进行绩效评价，完善社会资本退出机制。
　　四要建立健全政府和社会资本合作的工作机制。经开区有关部门应建立协调推进机制，形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。并建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估。
　　五要强化政府和社会资本合作的政策保障。加强政府投资引导，完善投资回报机制。加快项目前期工作，做好综合金融服务，鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。
　　（五）推进投融资体制机制创新
　　1.建立健全投融资决策机制。成立投融资管理工作委员会，协调解决新政下的政府举债模式和存量政府性债务化解问题，彻底划清政府与平台公司的职能。
　　2.建立扶持平台公司转型发展机制。一是建立资产注入机制。将经开区将辖区内的国有存量资产和特许经营权授权融资平台公司经营管理。二是加大项目支持力度，增强公司营运能力。对有经营收益的项目采取PPP模式，由平台公司进行实体化运作。三是加大资本金注入力度，增强公司资本实力；四是支持平台公司投资经营油气站、停车场、商业地产和物业等经营性项目。
　　３.建立健全社会资本参与机制。一是鼓励民间资本参与基础设施建设。对社会资金参与进行积极的引导，建立合理、有效的政策框架，遵守改革的承诺和政策制定的连续性，明确鼓励社会资金参与的领域、参与方式和参与程度，通过联合、联营、集资、入股、特许经营以及转让项目经营权等方式激活民间资本，不断提高基础设施建设中的社会融资比例。二是健全非经营性项目投资回报制度。对各类基础设施、公益设施项目，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。
　　４.建立健全债务风险管理机制。一要明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。二要全面清理存量政府性债务，把政府性债务全面纳入财政预算管理，逐步化解存量债务过大引起的债务风险。
　　　　　　　　　　　　（作者单位：达州市投资有限公司）